Китайская стратегия Кремля. Почему денонсация соглашения об Азове нам не поможет (КАРТА)
Экологическая катастрофа в оккупированном РФ Крыму и серия обострений в ходе войны на востоке Украины хоть и привлекли внимание международного сообщества, отнюдь не заставили Кремль отступить. Напротив, украинская повестка дня на недавней Генассамблее и в Совбезе ООН, дебаты вокруг резолюций по Крыму и вводу международных миротворческих сил в ОРДЛО, обстановка в Азовском море демонстрируют, что и стилистика действий, и цели Москвы на украинском направлении остаются прежними. А поэтому вполне резонным выглядит вопрос: к каким форматам давления Кремль прибегнет в дальнейшем?
По мнению "ДС" и Центра изучения России и оккупированных территорий, к таковым следует отнести эскалацию в Азовском море, усиление давления на украинских олигархов, дипломатические и информационные диверсии и - последнее по списку, но, пожалуй, первое по важности - активное вмешательство в избирательные процессы. Наш взгляд на то, в каких формах это будет происходить и как этому противостоять, читайте во втором ежегодном специальном исследовании "Пятый год войны: новые вызовы для Украины".
Напомним, предыдущее наше исследование, посвященное проблеме оккупированных территорий, было обнародовано в октябре 2017 г. и называлось "Оккупированный Донбасс: экономика, демография, группы влияния. Стратегии для Украины".
Российская Федерация продолжит политику ограничений судоходства в Азовском море в рамках отработки стратегии зон A2/AD (anti-access and area denial - ограничение и воспрещение доступа и маневра) и расширения их в регионе. Она может быть заинтересована в расторжении Украиной действующих соглашений по Азовскому морю и Керченскому проливу с учетом фактического изменения оперативной обстановки в регионе и аннексии Крыма. Фактический контроль над оккупированным полуостровом и его политико-экономическая и законодательная интеграция в структуру Российской Федерации позволяют Кремлю рассматривать сценарий одностороннего пересмотра статуса Керченского пролива.
Согласно ратифицированному в апреле 2004 г. Договору между Украиной и Российской Федерацией о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива Азовское море является внутренними водами обеих стран, где обеспечивается свободное судоходство.
Начало строительства Керченского моста дало Российской Федерации формальный повод для повышения мер безопасности в южной части Азовского моря.
Цели России на Азовском море
Российские пограничники, организационно входящие в структуру Федеральной службы безопасности РФ, систематически задерживают для проверки корабли под разными флагами, которые держат курс на порты Бердянска или Мариуполя и в обратном направлении.
Таким образом, с юридической точки зрения задержание и досмотр судов происходят в рамках действующего правового регулирования, хотя раньше таких прецедентов не наблюдалось. Эти меры в Азовском море со стороны России имеют широкий спектр подрывных целей и задач.
Во-первых, это разрушение логистической модели экономических субъектов на территории Украины. Увеличение затрат на логистику, срыв сроков поставок, усиление фактора неопределенности, а соответственно, и стимулирование контрагентов украинских предприятий к поиску других партнеров и более надежных маршрутов. Во-вторых, это влияние на местное население, задействованное, в частности, в рыболовстве и работе портов. Распространение негативных, антиукраинских настроений среди населения и формирование соответствующего общественного мнения среди тех, кто несет убытки от ограничений судоходства в Азовском море. В-третьих, подготовка к президентским и парламентским выборам в Украине в 2019 г. в контексте создания дополнительного программного задания для пророссийских сил.
Кремль не рассматривает Азовское море как самостоятельное направление в гибридной войне с Украиной. Это часть взаимосвязанной концепции нанесения многочисленных "ранений", направленных на истощение противника и, в конечном итоге, на смену политического режима внутренними силами без полномасштабного вмешательства.
Несмотря на тотальные нарушения международного права Россией, в частности, после начала аннексии Крыма и оккупации Донбасса, Кремль пытается проводить свою внешнюю политику, ссылаясь на международные документы и соглашения. С момента оккупации Крымского полуострова военно-политическое руководство РФ демонстрирует озабоченность легитимизацией своих решений и действий, обоснованием их с международно-правовой точки зрения. Это предопределяет распространение новой тактики: планирование и проведение специальных операций или акций влияния (провокаций) силами специальных служб России с последующей официальной реакцией на них в рамках международно-правовых норм. Это позволяет Кремлю сохранять формальную правомерность мероприятий и одновременно наступательный характер своей внешней политики.
Таким образом, маловероятно, что Россия пойдет на открытую конфронтацию в Азовском море. Однако она будет провоцировать Украину на действия, которые могут быть оценены как агрессия (нападение), ради получения оснований для более радикальных шагов и оправдания нарушения норм договора. Главная цель Российской Федерации в этом контексте - получение полного контроля над акваторией Азовского моря и Керченским проливом, что завершит процесс трансформаций в Азово-Черноморском бассейне, которые связаны с аннексией Крыма.
РФ с лета 2018 г. усилила морскую группировку в Азовском море за счет сил и средств Каспийской флотилии. В частности, в оккупированный город Керчь передислоцированы:
два ракетных корвета "Град Свияжск" и "Великий Устюг",
три артиллерийских катера (АК-201 и АК-248 проекта 1204),
шесть-семь малых десантных катеров "Серна",
сторожевой катер АК-326 проекта 1400М,
водолазный катер РВК-933,
рейдовый буксир РБ-410.
Общая численность кораблей и катеров ВМФ РФ и ФСБ РФ в акватории Азовского моря составляет более 40 единиц. Состав российской группировки указывает скорее на попытку создания отдельной Азовской флотилии, чем на подготовку к проведению военной операции в акватории.
Повторимся, Россия активно создает зоны A2/AD. Центр этих зон в регионе находится в Новороссийске. Впрочем, усиление группировки в Азовском бассейне может свидетельствовать о создании еще одного центра зон A2/AD (возможно, в Ростове-на-Дону или Керчи). Таким образом, Россия заимствует китайскую модель создания аналогичных зон в привязке к спорным (в данном случае аннексированным) территориям. Поэтому вероятно, что Кремль в значительной степени интересует ограничение доступа к северным районам аннексированного Крыма с северо-восточного морского направления.
Разорвать нельзя оставить
Украина ограничена механизмами эффективного оперативного реагирования на вызовы в Азовском море. Договор между Украиной и РФ о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива был подписан после обострения ситуации вокруг острова Тузла накануне президентских выборов в Украине. Его содержание противоречило интересам Украины. Тогда глава администрации президента РФ Александр Волошин на брифинге заявил: "Россия не оставит Украине Керченский пролив. Достаточно того, что Крым сегодня украинский".
Очевидно, что тогда конфликт вокруг Тузлы был инициирован Россией с целью подписания этого документа. До той поры ситуация на Азовском море и вокруг Керченского пролива могла быть регламентирована в соответствии с нормами Конвенции 1982 г. по морскому праву, которая позволяла Украине устанавливать 12-мильную зону территориального моря. После подписания договора такая возможность была утрачена. Де-юре, согласно действующему правовому режиму, российские торговые и военные корабли могут почти вплотную приближаться к береговой линии Украины в Азовском море. Несмотря на это, на сегодняшний день денонсация договора не решает вопрос кризиса и угроз, возникших в регионе. Несмотря на то, что именно это соглашение и создало условия для экспансии России в Азовском море, его расторжение в одностороннем порядке может привести к еще большему осложнению ситуации.
Согласно статье 2 договора РФ юридически не имеет права ограничивать свободу судоходства в Керченском проливе. Договор отталкивался от признания обеими странами-подписантами Крыма как территории Украины. После аннексии 2014 г. Москва в своем законодательстве закрепила Крым в составе Российской Федерации. Соответственно, состоялся пересмотр концепции и по Керченскому проливу.
Кремль, исходя из операционного фактического контроля обоих берегов пролива, теперь претендует на единоличный контроль юридически, что, соответственно, делает невозможным действие других положений договора, в частности, например, по торговым кораблям под флагом третьих стран, которые следуют в или из акватории Азовского моря. Таким образом, существует высокая вероятность, что договор уже может не соответствовать интересам РФ в условиях оккупации Крымского полуострова.
На сегодняшний день на договор ссылается иск, который подала Украина в сентябре 2016 г. в Гаагский суд против России о нарушении ею морского права как в Азовском, так и в Черном море. Соответственно, односторонний выход Украины из договора нивелирует ее позицию в международном суде, в том числе и по Черному морю.
Выход Украины из договора позволит России самостоятельно вводить режим судоходства в Азовском море, а также прохождения Керченского пролива, поскольку такие действия не будут считаться нарушением ею норм договора. То есть в случае расторжения договора со стороны Украины инициатива переходит к России, которая на международном уровне получит возможность не нести ответственность за его соблюдение.
Кремль самостоятельно не пойдет на денонсацию или разрыв договора, ведь это откроет возможность Европе и Соединенным Штатам в очередной раз обвинить его в нарушении международных соглашений и усилить санкционное давление. Российское руководство понимает, что время играет в его пользу, и рассчитывает, что в случае провокации против Украины ему удастся продемонстрировать "неконструктивное" поведение Украины и задействовать "симметричный ответ" в рамках стратегической цели в регионе - получения полного контроля над Азовским морем и Керченским проливом.
Сегодня Россию может устраивать сценарий потери силы договора и переход к нормам Конвенции по морскому праву 1982 г.
Комбинированная стратегия
Кремль сможет регулировать режим Азовского моря и Керченского пролива внутренними законодательными актами, вопрос законности которых автоматически будет лежать в плоскости признания аннексии территории Крыма. Таким образом, юридическое возвращение контроля над проливом станет возможным только после признания незаконной аннексии Крыма самой Российской Федерацией.
Денонсация договора Украиной может быть результативной только в случае, когда она будет способна силовым способом обеспечить не только безопасность судоходства в Азовском море, но и беспрепятственное прохождение кораблей по Керченскому проливу. На сегодняшний день эта задача не является реальной по нескольким причинам. Прежде всего, это отсутствие сил и средств Вооруженных сил Украины в Азовском море, которые были бы способны обеспечить стратегическое и тактическое преимущество в акватории. Создание в соответствии с недавним решением СНБО корабельно-катерной группы ВМС ВСУ в ближайшей и, вероятно, даже среднесрочной перспективе принципиально ситуацию не улучшит ввиду ее небольшой численности и ограниченных технических и боевых возможностей, в частности нехватки противокорабельных ракет. Учитывая это, очевиден другой фактор: преимущество сил и средств Вооруженных сил РФ в регионе, включая воздушную компоненту и средства береговой обороны. Также следует принимать во внимание технические ограничения пропускной способности Керченского пролива в результате строительства моста.
Впрочем, даже в гипотетическом случае достижения способности обеспечить преимущество в военной силе над РФ в акватории Азовского моря силовой сценарий обеспечения интересов Украины неразрывно связан с открытой военной конфронтацией между Украиной и Россией, которая выходит далеко за рамки акватории Азовского моря и где сопоставление сил и средств не позволяет рассматривать его в качестве действенного механизма реализации государственной политики Украины в Азовском бассейне. Усиление военного потенциала Украины в регионе является абсолютно правильной стратегией, однако ее реализацию следует рассматривать исключительно в долгосрочной перспективе. Создание структуры С2 на базе переброшенного в Бердянск судна А500 "Донбасс" является началом формирования военной группировки в Азовском море, основной состав которой будет достраиваться позже.
Менее рискованным в краткосрочной перспективе выглядит сценарий организации конвоев сопровождения кораблей, следующих из или в украинские порты Азовского моря. Впрочем, он не позволяет избежать проверки кораблей в районе Керченского пролива, а также гарантировать, что ситуация с массовой проверкой кораблей не переместится на юг от Керченского моста, куда затруднен оперативный доступ ВМС Украины и сил морской охраны ГПСУ.
Исходя из концепции и оценки win-lose, решение проблемы экспансии России в Азовском море не может рассматриваться отдельно от общей стратегии борьбы с российской агрессией в Украине и освобождения оккупированных территорий. Несопоставимость военного потенциала сторон ограничивает возможности Украины применять силовые сценарии только случаями непосредственного отражения агрессии со стороны России.
Именно поэтому наиболее эффективной является стратегия комбинации дипломатично-правовых мер, включающих:
продолжение подачи судебных исков против Российской Федерации, максимальное расширение национальных санкций против России,
создание специального режима деятельности экономических агентов страны-
агрессора в Украине,
государственная политика вытеснения российского капитала из стратегических отраслей и инфраструктуры, включая медиасектор.
Итак, выделение проблемы Азовского моря в самостоятельное направление противодействия Российской Федерации является ошибочным. Ее следует рассматривать в рамках единой государственной политики восстановления территориальной целостности и противодействия российской агрессии.
Читайте также:
