Проклятая модель? Почему Украине не подходит президентская республика
Действующая украинская система организации власти, как она зафиксирована в Конституции, представляет собой разновидность парламентско-президентской республики. Эта система подвергается критике прежде всего из-за так называемого "дуализма власти". То есть исполнительная власть поделена между президентской и парламентской ветвями, что приводит к отсутствию четкой исполнительной вертикали, размытости полномочий и ответственности, высокому риску конфликтов и, как следствие, частым политическим кризисам.
Регистрируйтесь на Дискуссионный клуб "ДС" 26 февраля на тему "Украине нужен канцлер или президент?"
Большинство участников президентской кампании имеют предложения по изменению Конституции и переформатированию властных полномочий. В целом существуют три главные точки зрения на этот вопрос:
– оставить существующий статус-кво в виде парламентско-президентской республики;
– перейти к чисто парламентской республике, передав всю полноту исполнительной власти премьер-министру и оставив за президентом лишь представительские функции или вообще отменив эту должность;
– вернуться к модели президентской республики, работавшей в Украине, согласно Конституции 1996 г., при Кучме и затем при Януковиче, или же усилить полномочия главы государства еще больше, чтобы он мог самостоятельно формировать правительство, как во Франции, или даже сам его возглавлял, как в США.
Не будем спешить с оценками, а прежде проанализируем сильные и слабые стороны каждой из этих моделей. Начнем с президентской республики.
Американский и французский варианты
Американская модель пользуется популярностью у многих украинских политиков. Особенно громко ее пропагандирует Олег Ляшко. В США вообще нет премьер-министра. Конституция США, принятая еще в 1787 г., установила, что "исполнительная власть предоставляется президенту Соединенных Штатов". Правительство там вообще не упоминается, за исключением фразы, гласящей, что президент "может затребовать в письменном виде от высших должностных лиц каждого из департаментов исполнительной власти мнение по любому вопросу, касающемуся их обязанностей по должности". Секретари этих департаментов (аналоги министров) и генпрокурор (аналог министра юстиции) входят в состав кабинета США (аналог правительства). Кандидаты в члены кабинета предлагаются президентом и представляются Сенату для утверждения в должности. Если назначение на должность одобряется Сенатом, то они приносят клятву, после чего приступают к выполнению своих обязанностей.
Во Франции сейчас Пятая республика. Ее система власти определяется конституцией, принятой в 1958 г. По сравнению с Четвертой республикой (1946–1958) в Пятой значительно усилены полномочия президента. Он назначает премьер-министра и (по его предложению) всех членов правительства, а также председательствует в Совете министров и обладает правом роспуска Национального собрания — нижней палаты парламента.
Аргументы за президентскую республику
Можно выделить пять главных аргументов в пользу усиления полномочий президента в Украине.
1. Президент избирается на общенациональных выборах, а потому имеет гораздо большую легитимность в глазах избирателя и, соответственно, больший мандат доверия, чем премьер, которого кулуарно выбирает парламентское большинство.
2. Модель с сильным президентом более соответствует ментальности украинского народа и украинской политической культуре. Украинский народ традиционно возлагает ответственность на одного человека, который олицетворяет собой государство, а украинские элиты традиционно должны иметь кого-то в роли общенационального арбитра, разруливающего возможные конфликты.
3. Только президентская власть способна построить максимально эффективную исполнительную вертикаль, во главе которой стоит всенародно избранный президент.
4. Модель с подчиненным президенту премьером, несмотря на все ее недостатки, обеспечивала во времена Кучмы длительную политическую стабильность и устойчивое экономическое развитие.
5. Сильная президентская власть является наиболее эффективной моделью для стран, находящихся в состоянии войны, поскольку позволяет более быстро и эффективно реагировать на внешние вызовы.
Контрпримеры: от Беларуси и РФ до Венесуэлы
Главным возражением против реализации в Украине президентской модели является угроза установления президентской диктатуры. И при Кучме, и при Януковиче эта угроза была отчетливой. К чему это могло привести, показывает опыт двух наших соседей: северного, где Лукашенко правит уже почти четверть века (с 20 июля 1994 г.), победив на выборах пять раз подряд, и северо-восточного, где Путин правит уже почти 19 лет (с 7 мая 2000 г.; его обмен постами с премьером Медведевым в 2008–2012 гг. был пустой формальностью и не изменил положения дел).
Если примеров Беларуси и РФ мало, можно вспомнить злосчастную Венесуэлу, где со 2 февраля 1999 г. и до самой своей смерти 5 марта 2013 г. правил президент Уго Чавес, успевший назвать своего преемника — Николаса Мадуро, который вскоре был избран президентом и занимает этот пост до сих пор. Чавес выиграл президентские выборы четырежды, Мадуро — дважды, а суммарное время их правления уже превысило 20 лет. По конституции, принятой по инициативе Чавеса на референдуме 15 декабря 1999 г., президент Венесуэлы является одновременно главой правительства и назначает его членов, а поправка, внесенная опять же по инициативе Чавеса на референдуме 15 февраля 2009 г., разрешила президенту переизбираться на свой пост неограниченное число раз подряд.
Сработают ли в Украине предохранители от диктатуры
Разумеется, президентская республика необязательно выливается в диктатуру. Те же США и Франция подобной участи избежали. Но для этого необходимы предохранители в виде сильной оппозиции, способной получить большинство в парламенте.
Во Франции так было в 1986–1988, 1993–1995, 1997–2002 гг., когда президент и парламентское большинство принадлежали к различным политическим силам. В этом случае власть президента заметно сокращается, он вынужден назначить премьер-министром человека, устраивающего парламентское большинство, в противном случае Национальное собрание вынесет правительству вотум недоверия, что повлечет его отставку.
А в США вообще регулярно случается, что большинство в Сенате получает партия, оппозиционная к президенту. Каждые два года в порядке ротации переизбирается третья часть Сената, и если президент не отразил и не реализовал запрос общества, то граждане голосуют за противоположную партию.
Кстати, в Венесуэле крах режима Мадуро начался именно с того, что в 2015 г. оппозиция победила на парламентских выборах. До того, начиная с 2000 г., на выборах в Национальную ассамблею большинство неизменно получали политические силы, которые поддерживали президента Уго Чавеса. Поначалу Мадуро попросту игнорировал законы, принятые вновь избранным парламентом, а в 2017 г. провел выборы в Конституционную ассамблею, которая, по его задумке, должна была стать выше Национальной ассамблеи. Страны Запада и крупнейшие страны Латинской Америки не признали те выборы легитимными, после чего настала очередь уже и самому Мадуро лишиться легитимности и вообще власти — завершающая стадия этого как раз сейчас и происходит.
Ну и, конечно же, наличие сильной оппозиции означает, что она имеет реальные шансы на победу на очередных президентских выборах. В этом плане Украина, по крайней мере на первый взгляд, гораздо больше похожа на США и Францию, чем на Беларусь и РФ. У нас едва ли не на каждых президентских выборах в начале гонки трудно предсказать, каким будет финал (то же самое имеем и сейчас).
Но все же при более внимательном взгляде нельзя не заметить вопиющего факта: оба раза, когда в Украине работала президентская модель — при Кучме и при Януковиче, пресловутая стабильность обернулась Майданом. Это говорит о том, что предохранитель в виде парламентской оппозиции не сработал, причем оба раза.
Можно назвать и причину этого. В США и Франции, в отличие от Украины, после президентских выборов депутаты, чей кандидат проиграл, не переходят табунами в лагерь победителей. А у нас это в порядке вещей. Поэтому де-факто у нас даже без президентской модели победитель получает все: чудесным образом парламент переформатируется и становится послушным новоизбранному президенту. Именно это позволило Януковичу в 2010-м нагло присвоить себе полномочия Кучмы, а парламент (тот самый, в котором на момент его избрания в 2007-м доминировали силы Майдана) не сподобился даже на жалкий протест.
Иными словами, даже парламентско-президентская модель у нас может де-факто превращаться в президентскую. А если же президентскую модель узаконить, то она легко и быстро становится де-факто диктаторской. Все потому, что партии у нас зачастую наполовину (если не целиком) продажны.
Но все же не будем спешить с выводами. Мы обсудили пока только президентскую модель в разных вариантах, а есть еще смешанная и чисто парламентская, которые обладают собственными достоинствами и недостатками. Продолжение темы ждите на сайте "ДС" в скором времени, а главное - приходите на баттл нашего "Дискуссионного клуба" 26 февраля в Киеве, где своими аргументами померяются и эксперты, и политики.
Читайте также: Украине нужен президент или канцлер? (ОПРОС)
