"Наш госаппарат не способен к экономическому анализу"

Елена Трегуб, директор Департамента координации международной помощи и сотрудничества с международными финансовыми организациями МЭРТ рассказала "ДС", что происходит с международной помощью, которую Украина получает от международных организаций. 

Во-первых, оказывается, что средства их элементарно разворовывают. Во-вторых, органы власти, которые выступают в числе бенефициаров проектов, не прочь оседлать денежные потоки. В-третьих, сами предприниматели не всегда аргументированно могут пояснить, для чего им деньги и как ими распорядиться. В результате не менее 60% средств расходуется впустую. Инициативная группа во главе с Еленой Трегуб, директором Департамента координации международной помощи и сотрудничества с международными финансовыми организациями МЭРТ, весной этого года обнародовала законопроект о международной помощи (МП), предусматривающий создание системы координации, мониторинга и ответственности за использование средств. Одна из "фишек" законопроекта - единый национальный координатор проектов МП по аналогии со структурой ЕС, который обеспечивает равный доступ соискателей к информации о существующих проектах и их мониторинг. 

- 7 декабря Европейский союз аудиторов (ЕСА) обнародовал доклад, согласно которому финансовая помощь Украине малоэффективна из-высокого уровня коррупции и влияния олигархов на политику и СМИ. Что скажете по этому поводу?

- Хочу сразу отметить, что ЕСА не проводит аудиты проектов МП, а делает высокоуровневые политические выводы. Когда аудиторы приезжали к нам, я предложила им аналитику по использованию средств, но они ответили, что этим не занимаются. ЕСА, также, как и Transparency International при составлении своего Индекса восприятия коррупции, проводит опросы среди экспертов и в деловой среде. А затем, на основании собранной информации составляет доклады и делает выводы.

- Так что же, позицию ЕСА не стоит воспринимать всерьез?

- Ну почему же! Их вывод достаточно ожидаемый и понятный. К тому же не только ЕСА, но МВФ, США сейчас высказывают недовольство замедлением реформ в Украине, в первую очередь в борьбе с коррупцией.

- Вывод справедливый?

- Если оценивать сделанное с точки зрения основополагающих реформ, а именно преобразований в сфере публичных финансов и создания публичной администрации, тогда Украина, конечно, еще не справилась. Но давайте посмотрим на ситуацию шире. У нас идет война, продолжается экономический кризис. У нас действительно очень слабый госаппарат, который не в состоянии провести реформы, просто физически этого некому сделать, даже если премьер-министр прикажет. Поэтому выдвигать нам требования и при этом не помогать создавать институциональную способность продвигать реформы - это очень жестко. Это, с одной стороны.

С другой стороны, известны факты, когда другим странам международными донорами выделялись средства или в гораздо больших объемах (ЕС - Палестине и Греции), или же когда эти деньги пошли неизвестно куда: ну, например, американская помощь Афганистану на сумму $113 млрд, начиная с 2002 г., о чем имеется разгромный отчет конгресса США "SIGAR". Так что доклад ЕСА по Украине необходимо воспринимать в мировом контексте предоставления международной помощи развития.

- То есть вывод ЕСА - чисто политического свойства?

- Именно так! Это сигнал нашей власти, надеюсь, не окончательный, о том, что дела не пойдут, если будут тормозиться реформы.

- В докладе ЕСА есть камень в огород министерства: дескать, должно было заняться координацией МП, но мало что сделало...

- Как руководитель департамента, непосредственно отвечающий за выработку политики в этой сфере, скажу следующее. Наш ответ на этот доклад состоит в том, что мы фактически подошли к завершению своей реформенной проектной работы. Скоро в министерстве состоится официальная презентация портала Open Aid ("Открытая помощь"), который уже полгода работает в тестовом режиме. Проект также профинансирован ЕС.

- А какая сумма?

- EUR18 тыс.

- Скромно.

- Да, причем все средства были перечислены IT- компании, выигравшей тендер. А специалисты со стороны департамента, которые помогали создавать портал, работали бесплатно, чтобы вы знали. Это к вопросу об институциональной способности. С одной стороны, на нас лежит ответственность за использование около $15 млрд МП (это весь портфолио в данный момент), с другой стороны, люди работают бесплатно.

- Вернемся к Open Aid. Изначально он задумывался как единый портал координации международной помощи, на котором будет размещена вся информация о донорах и заходе в Украину инвестиционных грантов и кредитных средств. Что удалось сделать?

- Сразу скажу, что для этого существуют и другие ресурсы, например, сайты международных доноров. Все-таки, повторюсь, наша главная задача - не искать деньги предпринимателям, а разрабатывать политику в секторе международного развития. Тем не менее, мы выполняем и сервисную функцию, предоставляя помощь в поиске финансирования. Скоро на сайте появится новая рубрика "Финансовые возможности" под которой по фильтру "Малый и средний бизнес" можно будет увидеть, во-первых, выборку проектов и источников финансирования из нашей базы данных, во-вторых, перечень региональных программ, куда предприниматели могут обращаться. Там же разместим форму заявки на участие в проекте.

Но возникает проблема - кто поможет предпринимателям составить проект. Это сложный процесс, можно даже сказать - мировая проблема, которую озвучивают и международные организации. Ведь у институциональных доноров и партнеров очень разные процедуры. Мы пытаемся с ними договориться, чтобы их упростить. Существуют даже исследования из теории рационального выбора о том, что когда даются дармовые деньги, то их потенциальные получатели в процессе конкуренции между собой, написании заявок и проектов, апелляций могут израсходовать больше ресурсов, чем стоит этот грант.

- Весной на сайте министерства был обнародован законопроект об МП, создана рабочая группа по обработке предложений. Куда это все подевалось?

- С законопроектом приключилась такая же самая история, как с другими нашими аналитическими документами - отчетами, программами. Мы подготовили его силами госаппарата, создали рабочую группу. Но когда мы увидели, что получилось на выходе, мне это очень не понравилось.

- Почему?

- Поясню. Наш госаппарат может делать нормотворческую работу, но не имеет способностей к экономическому, политическому анализу. Что они делают? Они не могут написать с нуля какую-то качественную вещь - регуляцию. Поэтому они берут...

- ..."Костыли"...

- Совершенно верно - старые наработки и пишут никому не нужные вещи, копируя из старых текстов. В результате получился законопроект №3725 (законопроект №3725 "О международной технической помощи" от 04.12.13 г., который ВР сняла с рассмотрения в феврале 2014 г. - Ред.), в котором наряду с полезными оказалось немало "мертвых" норм.

- И каких?

- В первую очередь не была выписана система мониторинга за выполнением проектов МП, не определены понятия единого национального координационного органа МП и секторальных координаторов. Соответственно, не было никакой ответственности должностных лиц за координацию. Плюс были элементарные ошибки. Например, там было написано, что программы бюджетной поддержки - это вид технической помощи. А на самом деле техническая помощь - это передача знаний, ноу-хау и т.п.

- Как пытались выйти из ситуации?

- Сейчас мы законопроект переделали. Во-первых, в нем появилось определение внешней (или международной, или финансово-технической) помощи, которую также называют международным сотрудничеством в сфере развития. Ведь это понятие обязательно должно объединять все, что касается проектной и программной деятельности - и гранты, и кредиты. На самом деле это одни и те же проекты развития, просто они финансируются по - разному. Во-вторых, мы прописали в нем идею о том, что всеми проектами не должен заниматься кто-то один. Образно говоря, должна существовать входная точка - координатор, который говорить "да" или "нет" тем или иным проектам. Далее они должны передаваться для имплементации соответствующие органы. При этом процесс должен быть централизован как точки зрения принятия решений, так и с точки зрения информационной. Все развитые страны имеют единые информационные базы данных внешней помощи и там есть все: проекты кредиты, гранты, даже факты о передаче кому-то бесплатно оборудования. Это международный стандарт. Но когда я начала объяснять нашим чиновникам, что применение этого стандарта важно для того, чтобы не дублировать проекты, не брать кредиты там, где предусмотрены гранты, то натолкнулась на сопротивление с их стороны.

- Почему?

- Их аргументы не технократические, а политические. Чиновник говорит: я хочу вести свой список и контролировать свое. В результате нам не удалось добиться согласований всех заинтересованных министерств в рабочей группе по законопроекту. Поэтому мы пошли другим путем.

- Каким?

- Мы взяли лучшие практики стран, в которых налажен эффективный институциональный механизм координации МП, например, Грузии или Молдовы, и создали свою модель. Другими словами, мы фактически силами нашего департамента переписали законопроект и отправили на рецензию международным донорам. Параллельно вели разъяснительную работу с депутатами и Администрацией президента и заручились у них поддержкой. В целом законопроект готов, остались финальные правки и комментарии международных специалистов по развитию.

- Как свидетельствует практика, главная проблема использования МП - непрозрачный механизм распределения средств и злоупотребления.

- Да, этот так. Поэтому в законопроекте мы прописали норму о том, что должен существовать единый центр по мониторингу проектов и отчету об использовании средств. Дело в том, что согласно устаревшему постановлению Кабмина "О создании единой системы привлечения, использования и мониторинга международной технической помощи" №153 от 15.02.02 г., мы не имеем права доступа к финансовой отчетности. Мы хотим добиться, чтобы ее показывали. Ведь в Украине большая часть МП проходит, минуя государство, напрямую идет на проекты через посольства, например. Из-за этого трудно бывает разобраться, как используется помощь. Тогда как между бенефициарами проектов в лице госадминистраций и объединений предпринимателей нередко возникают конфликты по поводу использования грантов. Получив доступ к отчетам, мы гарантируем взамен, что государство применит четкую последовательность действий в случае финансовых злоупотреблений.

- Подробнее об этом.

- Сейчас в Украине единственным органом, обладающим полной информацией о проектах МП, является именно наш департамент. Даже не имея доступа к финансовым документам и возможности живого мониторинга, "on the spot checks" (без предупреждения ознакомиться с ходом выполнения проектов), мы знаем, что приблизительно в каждом из них происходит. Но мы не правоохранительный орган и не можем вести уголовные производства по фактам злоупотреблений средствами европейских доноров. В тоже время, Соглашение об Ассоциации с ЕС обязывает Украину создать госорган для проведения таких расследований с полномочиями, схожими на полномочия Европейского агентства по борьбе с мошенничеством (OLAF). Сейчас такая структура создается на базе Нацполиции. Таким образом, европейские доноры получают механизм защиты от злоупотреблений.

Хочу заметить, что при этом необходимо отличать факты злоупотреблений и неэффективного использования выделенных средств. Последнее чаще всего происходит потому, что сам проект плохо выписан. Такие проекты мы стремимся переписать, сделать так, чтобы они не дублировали другие или более эффективно использовали выделенный бюджет.

- Когда ждать регистрации и рассмотрения законопроекта о МП в парламенте?

- Думаю, это произойдет быстро. Сейчас документ "обкатывается" в комитетах ВР, и мы думаем запустить его в парламент по ускоренной процедуре.

- Представители малого и среднего бизнеса сетуют, что гораздо легче получить финансовую помощь, нежели кредит на развитие от украинского банка...

- Действительно сейчас предприниматели стали больше смотреть на иностранные международные финансовые ресурсы и фонды вне Украины.

- Каков сейчас объем донорской помощи Украине?

- Цифры постоянно меняются, что связано с реализацией проектов, но на сегодняшний день (интервью состоялось 7 декабря. - Ред.) в нашем портфолио $9 млрд действующих кредитов и $3,6 млрд грантов.

- С какими проблемами могут столкнуться предприниматели, обратившиеся за МП? Разумеется, кроме требования вести прозрачный бизнес?

- Поскольку банки в Украине сейчас предлагают не очень выгодные условия, стоит воспользоваться проектами ЕС, ЕБРР и Европейского инвестиционного банка (ЕИБ) именно для малого и среднего бизнеса (МСБ). Но по некоторым из них проблема заключается в том, что средства МП они пропускают через свои банки, консультантов. В результате выходит, что процентная ставка такая же, как при предоставлении обычного кредита. Эту проблему с донорами мы обсуждали неоднократно.

- Какой может быть выход?

- Если речь идет о централизованном кредите (например, о EUR 400 млн, выделенных ЕИБ для развития МСБ в агросекторе), то государственный партнер такого проекта (в данном случае - Минфин, Минагрополитики) должен обязательно отслеживать, какие будут на выходе процентные ставки для предпринимателей. Ведь наше государство имеет рычаги, чтобы на это влиять, поскольку речь-то идет об официальной помощи в развитии бизнеса. Ведь нужно бороться за создание рынка капиталов для старта и развития таких бизнесов.