Чи потрібна Україні нова Конституція?
Напередодні Дня Конституції поговоримо про Основний закон України. Створений за кілька років і ухвалений за одну ніч в умовах жорсткого політичного протистояння й під загрозою розпуску Парламенту. Перша спроба зміни Конституції була здійснена у 2000 році за часів Кучми. Стояло питання про створення двопалатного парламенту, наділення президента правом розпускати парламент, зняття депутатської недоторканості та інше. У 2004 році Верховна Рада все ж прийняла зміни до Конституції, які перетворили Україну на парламентсько-президентську державу. У 2010 році після приходу до влади Януковича за ініціативи Партії регіонів КСУ скасував реформи 2004 року без жодного голосування. У 2012 році Янукович здійснив спробу розробки нової Конституції, але на заваді цьому став Євромайдан. А у 2014 році Верховна Рада відновила Конституцію 2004 року.
На цьому зміни не завершились. Про доцільність нового закону неодноразово говорили Арсеній Яценюк, Юлія Тимошенко та інші політичні діячі. А що з цього приводу думаєте ви?
Чи потрібна Україні нова Конституція? На цю тему будемо говорити з нашим гостем, заслуженим юристом України та колишнім суддею Конституційного суду Володимиром Шаповалом.
"ДС": У 1996 році було прийнято вважати, що наша Конституція - найкраща: найбільш демократична, процедури досконало прописані. Лише потім, коли ми стали жити по цій Конституції, почали виникати питання щодо того, наприклад, як організована виконавча влада. І як взагалі нею можна користуватися як інструментом. Як ви оцінюєте нині діючу Конституцію, які вона має переваги й недоліки?
В.Ш.: Теза, що нібито Конституція 1996 року є однією з найкращих - це одна з таких легенд, що з невідомих причин поширюється. Легенда, яку ми будемо чути в тому числі й завтра в урочистих промовах, що Україна - це країна першої Конституції Пилипа Орлика. А це не Конституція. Слово "конституція" тоді мало зовсім інший вжиток. Цими легендами ми хочемо самі собі довести, що ми кращі, і це правильно з точки зору ідеології, самоусвідомлення.
Я би ніколи не називав себе батьком Конституції, бо у нас вистачає батьків самопроголошених, але я у складі робочої групи конституційної комісії працював над проектом безпосередньо. Ця робота продовжувалась з 1994 року, коли була створена комісія і закінчувалась підготовкою проекту всієї робочої групи. Він був переданий до конституційної комісії, а уже звідти проект пішов до Верховної Ради. Добре пам'ятаю, як російська "Независимая газета" публікувала повністю проект - не знаю, звідки. Ми його нікому не продавали. Очевидно, хтось продав із тодішньої адміністрації Президента. Вона була перекладена на російську мову і назва цієї статті була така: "Украина имеет шанс получить одну из лучших Конституций в Европе".
Їм сподобалися дві речі: що модель організації влади була схожа на російську, а другий момент - окремий розділ Конституції, присвячений Автономній Республіці Крим. Це й тоді дуже зачіпало російську політичну спільноту. Щодо європейських експертів - є офіційний висновок Венеціанської комісії щодо Конституції. В цих висновках є яскраві характеристики, що в Україні буде створено потужну виконавчу владу на чолі з Президентом. Тобто він стримано-скептичний цей висновок. В усякому разі ніхто панегіриків нам не співав. І балачки про найкращу Конституцію - це загалом побрехеньки.
А щодо стану - з цього й можна було почати й закінчити нашу бесіду. Посилаючись на наших експертів - хоча їхні висновки не є для мене абсолютними - нам закидають розбалансовану виконавчу влади.
"ДС": Себто дуалізм: прем'єр-міністр - голова виконавчої влади і президент, який має повноваження, що заходять на територію виконавчої влади?
В.Ш.: Дуалізм посилюється тим, що за часів дії положень в редакції, що сьогодні ми маємо - а це поширюється на період президентства Віктора Ющенка і прем'єрство Порошенка - президенти з різних причин прагнули діяти за межами тих повноважень, які за ними закріплені в Конституції. Цей дуалізм сам по собі руйнівний, він є збалансованим. А він ще до того ж посилюється тим, що вноситься такий деструктивний елемент як спроба президента - я маю на увазі інститут, а не людину - влізти в ту сферу, яка належить до компетенції уряду.
І ще питання, яке у нас замовчується. Конституцію прийняли в ніч. Сирота на трибуні озвучує той текст, до якого він відношення не мав, тому що їх робота - це будемо говорити політичне супроводження юридичного тексту, підготовленого фахівцями. Це був текст, прийнятий в законний, легальний спосіб.
В Росії Конституція була прийнята на референдумі, і можна почути такі думки, що результати референдуму були трохи іншими. А в нас ніхто не ставить під сумнів, що Конституція була проголошена в ніч. Остаточне голосування відбулося близько 10 години ранку, все було законно й легально. А далі розпочалися пригоди. І ці пригоди свідчать про те, що у нас не все гаразд - я кажу дуже м'яко.
Пригоди - це закон про внесення змін до Конституції від 8 грудня 2004 року, який був прийнятий вочевидь в непередбачений Конституцією України спосіб. Але неправильно відреагував на це Конституційний Суд у жовтні 2010 року на підставі того, що дійсно була порушена процедура, повернув назад діючу Конституцію, перевищивши свої повноваження. Якщо би тоді Конституційний Суд сказав приблизно так: процедура була порушена, і ми це констатуємо.
Той текст, що з'явився після грудня 2004 року - це текст незаконний, нелегітимний. А Верховній Раді - прийняти відповідні зміни, якщо вона вважає це за необхідне. Тобто їхні повноваження приймати щодо зміни до Конституції, не Конституційного суду. Цього не було зроблено. Причини - прозорі. Як у нас говорять, "хотелки" політиків, державних діячів - вони тоді були очільниками нашої країни. Зокрема, Янукович. Це не критика. Я знаю, що наміри повернути Конституцію були й у попередні роки. Не можна робити чорта з однієї конкретної людини.
Далі - відбуваються події, які ми справедливо називаємо Революцією Гідності. 22 лютого 2014 року в Верховній Раді приймають закон про відновлення дії окремих положень Конституції України. Про відновлення дії говорилось у рішенні, яке ми сьогодні засудили. Вони не стали говорити про внесені зміни. Тому що візьміть Конституцію, 13-й розділ - там є порядок. А вони без обговорення в комітетах, без двох сесій Верховної Ради, без усіх процедур прийняли цей акт, який назвали "Закон України про поновлення дії".
Напередодні свята скажу обережно, але зі знанням справи все ж таки. Є великі підозри щодо наявності тієї кількості голосів, що була оголошена, за прийняття цього закону. Можу сказати відверто - я зараз спілкуюся з людьми, які мають широке уявлення про це. В мене було кілька розмов не з моєї ініціативи, коли я працював головою ЦВК, до мене звертався колишній посол ЄС. Він сказав: "А ти знаєш, що в Україні немає Конституції?" Я відповів: я знаю.
Сьогодні багато хто вважає, що все можна списати на війну. Але для мене як юриста виникає кілька питань. Коли Конституційний суд прийняв це рішення про повернення, він же по сутті виконав два завдання: юридичні і політичні. Підіграв тогочасному президенту і скомпрометував президентство Ющенка. Виходить, що Ющенко функціонував як Президент на підставі Конституції, яка не відповідала. Чинний президент теж повинен розуміти, що є проблема. Папери не горять, але думки не забуваються, і оцінки не забуваються. І ось зараз ми живемо в умовах вкрай сумнівних юридично і вкрай сумнівного щодо легітимності тексту Конституції - це не на нашу користь. І те, що у нас час від часу вчиняються спроби змін - позаминулого року були внесені зміни до Конституції щодо судової системи, то ми ж повинні думати логічно. І якщо є щось сумнівне, а ви до нього вносите зміни - ти в такий спосіб його не легітимізуєш. Додаючи фальсифікований коньяк в чарку справжнього - ти його не робиш справжнім.
"ДС": На Вашу думку, який є вихід з цієї ситуації? Ви говорили про проблему з дуалізмом виконавчої влади - і вона випливає з Конституції 1996 року.
В. Ш.: Вихід дуже простий. Я був здивований тим, що свого часу не створили системної роботи з Конституцією. Найкращий варіант, коли відтворили той досвід, який спрацював, це позитивний прецедент - досвід 1994-1996-го років. Комісія була створена спільно: Парламентом і Президентом. І головами конституційної комісії був президент Кучма і голова Верховної Ради Мороз. І вони обоє за статусом вносили проект, схвалений конституційною комісією ВР.
Це у нас ще одна легенда, що це проект Кучми. Це об'єкт праці двох суб'єктів. Коли до мене повстало питання про можливу участь, я відмовився. Тому що вважаю, що робота над проектами Конституції, над її змінами повинна здійснювати структура, що створена Президентом України. Було би правильно, якби ця робота проводилася органом конституційної комісії, створеної і Президентом, і Верховною Радою. Вибачте за фізіологічне порівняння, Президент може запліднити Верховну Раду, він може внести проект закону, але народжує закон Верховна Рада. А в нас виходить батько і мама в одній особі, тобто є проблема. Чому досі не зробили? Мабуть, тому що всіх влаштовує.
"ДС": Або немає ресурсів - треба ж голоси в Верховній Раді, треба це все внести. Плюс це колосальна робота, особливо по суперечливих питаннях.
В.Ш.: Ви вже говорите про стадію доопрацювання. Але ніхто не заважав розпочати цю роботу, щоб підбивати проект фахово. Конституційна комісія визначена як допоміжний орган при Президенті. А Верховна Рада тут ні при чому. Тобто є й правова, і державна етика, якої треба дотримуватися. Потім - ми постійно говоримо про Європу, декларуємо європейські цінності. Треба подивитися, як це робиться в Європі. Сусідня Польща, яка прийняла навіть після нас Конституцію - в 1997 році, вони спочатку її схвалили представницьким органом Сейму, а потім затвердили на референдумі.
Ще один момент. Її було прийнято 28 червня 1996 року. В ній було сказано, що вона набуває чинності з моменту її прийняття. Опублікували її майже за два тижні. Не вистачило юридичної підготовленості тих, хто вже супроводжував у Верховній Раді цей текст. Виходить, що 12 днів Конституція діяла, і її ніхто не бачив. Поляки зробили простіше.
Остання стаття Конституції, про яку ми тут згадували, містить такий припис: Конституція набуває чинності через три місяці після її офіційного публікування. Тобто, громадо, вам три місяці: почитайте, розберіться. Урядовці, з'ясовуйте, щоб у вас була позиція і так далі. Коли політика не дружить у конституційному процесі з правом, юриспруденцією, маємо такі результати.
"ДС": Можна не сумніватися, що наступний президент або президент на наступному терміні змушений буде повернутися до цього питання, щоби навести лад у Конституції?
В.Ш.: Все буде залежати від кількох обставин. По-перше, хто буде ця людина. Тому що персоналії в нас визначають дуже багато. І якщо ми говоримо про рух в Європу, то повинні розуміти, що в Європі таких моделей організації влади як у нас сьогодні практично немає. Ми трохи побігли в бік Європи, але потім зупинились і почали дивитися в бік наших сусідів по СРСР: на Росію, Білорусь, Казахстан.
Чи захоче той, хто буде обраний за цим сумнівним текстом України, самообмежитись? Чи захоче він брати участь у такій конституційній реформі, що передбачатиме обмежену роль у володарюванні президента? Чи захоче він парламентську республіку? Чи захоче він хоча б таку модель, як у Польщі? Польща, Чорногорія, Сербія, Австрія, Фінляндія - у всіх країнах є президенти, але за статусом вони зовсім інші.
"ДС": А вам не здається, що в нас є соціальний запит, щоб був потужний, сильний президент? Я читав, що і в поляків таке є. Люди хочуть першого секретаря, який вирішує все.
В.Ш.: Звичайно, такий соціальний запит є. Але є такі ситуації, які треба вчиняти через не можу. Те, про що ви говорили - це не свідомий запит, це рефлексія. Хочу ковбасу, яка раніше була, горілку за тією ціною, яка раніше була, хочу нормальної пенсії. Не можуть люди приймати вірні рішення, в тому числі й у політиці, якщо вони бідні, знедолені й так далі. Економічна свобода індивіда визначається його незалежністю або залежністю.
"ДС": Це вже капіталізм. Як каже Всеволод Ричицький, українці капіталізму бояться.
В.Ш.: Правильно говорять. Але я доповню Всеволода, багато хто боїться підсвідомо. Свідомого страху немає. Іноді це треба долати не гвалтівними зусиллями, а дорости. Якщо провести опитування: чи підтримуєте ви відновлення смертної кари? Більшість би проголосувала. Якщо би ми поставили те саме питання з переліком злочинів - теж підтримали би. Але країна пішла іншим шляхом. Поки що стан країни можна назвати перехідним - тільки невідомо від чого до чого. Є підсвідомий попит, що виражається в індивідуально-матеріалізованому інтересі, мовляв, я просто хочу того, що було раніше, щоб я був молодий і дерева не такі маленькі. Тому іноді цей попит, про який ми сказали, треба долати.
Україна - демократична держава. Написано в Конституції, в першій статті. Назвіть мені хоч одну країну, де би було написано, що це недемократична держава.
"ДС": Якщо еволюціонувати буде конституційний порядок в Україні, все-таки треба обмежувати буде поступово повноваження президента, посилювати повноваження уряду і щоб парламент був впливовою силою, що контролює уряд і разом з тим формує коаліцію, що її очолює представник виконавчої влади?
В.Ш.: Неможливо в два стрибка подолати прірву. Спочатку, коли відбуваються зміни якості влади - приходить новий президент або чинний вступає на новий термін - треба було б не тільки прийняти нову редакцію і почати роботу. Щоб змінити запит, суспільне середовище, яке породжує запит, треба розпочати системну роботу по законодавчому забезпеченні відповідних суспільних процесів. Наприклад, вибори. Скільки таких співів, що потрібна пропорційна система. Правильно, бо вона може спричинити появи нової якості партії, в тому числі. Я вже не кажу, що вона більш справедлива з точки зору голосування виборців.
"ДС": Але є проблема так званих закритих списків.
В.Ш.: Іншого не може бути, інакше ми знову будемо мати справу з мажоритарниками, з масовим підкупом. 90% проблем, які ми маємо, на виборах - це мажоритарні округи.
"ДС": США і Велика Британія - там старі демократії, але ж там і мажоритарка.
В.Ш.: У старих демократіях присутнє громадянське суспільство. Радянське суспільство - це люди, які наділені певними якостями й не можуть дозволити собі платити податки. Бо це гірше, ніж чинити персональні злочини. Я його вдарив - так трапилось. А не платиш податків - ти зневажаєш державу. Громадянське суспільство - це зовсім інше сприйняття себе й позиціонування себе в цьому суспільстві. Пам'ятаю, як продавалася книга "Как не платить налоги?" Ну вибачте, давайте ще поговоримо, як гвалтувати й не нести відповідальність.
Я говорив про законодавче забезпечення. Це я назвав як приклад з виборчих законів. Треба прийняти й інші закони, які би спричиняли ці зміни. Але не треба вимагати від юристів, щоб вони могли дати рецепти панацеї на будь-який випадок. Юридичне забезпечення повинно супроводжуватися всілякими іншими заходами.
Ключова проблема - невиконання, або неправильне застосування Конституції. Це свідоме перекручення Конституції під конкретні інтереси.
"ДС": Щодо мажоритарної системи. У Вас же був досвід - Ви бачили ВР і І скликання. Все-таки характер виборів впливав на якість законодавчого органу?
В.Ш.: Не можна юридичні моменти вважати за панацею, за спосіб вирішення проблем. Суспільство знаходилося в стані великих очікувань. В політику пропонували себе люди, які мали мету. Тоді політика не була ще різновидом бізнесу. Відвертих "грошових мішків" не було. З часом почалася деформація. Навіть сама назва - "народний депутат України", в нас навіть немає закону, де було би сказано, що це член Парламенту. У будь-якій країні на захід від нас член Парламенту має повноваження в Парламенті. Поза Парламентом він громадянин. У нас, якщо почитати "Закон про статус народного депутата", то там є глава "повноваження депутата у Верховній Раді" і "повноваження депутата поза Верховною Радою". Ми зробили так, що статус народного депутата відрізняється від статусу члена Парламенту. В нас такого терміну немає. Тому й тут потрібні докорінні реформи, я вважаю, що Парламентом теж треба було би зайнятися.
