Четыре потерянных года. Кого накажет Зеленский за плохой закон об олигархах

Венецианская комиссия обнародовала свое заключение по закону об олигархах. И тем самым поставила жирную точку в дискуссии о том, хороший это закон или плохой. Два года назад мнения украинских деятелей на этот счет разделились. Венецианка фактически выполнила роль судьи — и присудила победу в споре критикам закона. А Владимиру Зеленскому и всем защитникам его идеи — поражение.

"Большой парадокс" любимого закона Зеленского

Впрочем, заключение Венецианской комиссии говорит не только о том, что закон плохой. Оно говорит еще и о том, что борьбу с олигархами нужно вести принципиально иным способом — системным, но как раз этого не наблюдалось. "Венецианская комиссия заявляет, что борьба с олигархическим влиянием в Украине должна осуществляться посредством продуманной и эффективной комплексной системы, а не посредством рассматриваемого закона", — указывается в документе. И в результате мы имеем, что за четыре года президентства Владимира Зеленского для системной борьбы с олигархами не сделано ничего.

Вместо этого был принят закон, который подменил системную борьбу с олигархами индивидуальной. "Такой подход носит несомненно карательный характер", — констатирует Венецианка и подчеркивает, что "меры, предложенные законом в его нынешнем виде, вызывают серьезные опасения насчет их совместимости с гарантиями ЕСПЧ".

Комиссия не постеснялась сказать, что этот закон фактически не о борьбе с олигархами, а о борьбе с политическими оппонентами власти. "Венецианская комиссия считает, что существует риск избирательного применения закона либо путем признания политических конкурентов "олигархами", что делает их неспособными финансировать кампании оппозиционных политических партий или кандидатов либо митинги, проводимые этими партиями или кандидатами, и/или неприменение тех же мер к потенциальным политическим сторонникам. В этом отношении закон трудно согласовать с принципами политического плюрализма и верховенства права, поскольку он потенциально может быть использован в политических целях, представляя столь же большую опасность для демократической структуры государства, как и сама олигархизация", — говорится в документе.

Более того, Венецианка фактически указала на то, что этот закон принят в интересах олигархов во власти. То есть это на самом деле закон не против олигархов, а в пользу олигархов, но не всех, а некоторых. В заключении комиссии сформулирован "большой парадокс" закона об олигархах: если бы администрация (то есть президент и правительство) и судебная власть были достаточно независимы от олигархов, чтобы реализовать записанные в законе индивидуальные меры против олигархов, то такие меры были бы не нужны, ибо можно было бы реализовать гораздо более системную и эффективную стратегию. "Если же, наоборот, администрация и судебная власть "захвачены" интересами, бороться с которыми призваны индивидуальные меры, то такие меры либо неэффективны, либо крайне опасны для прав человека, демократии и верховенства права", — указывает комиссия.

"Интересы, бороться с которыми призваны индивидуальные меры" — это ни что иное, как интересы олигархов. И формулировка о том, что администрация и судебная власть "захвачены" этими интересами, — это констатация того, что не только судебная, но и президентская и исполнительная ветви власти сейчас представляют собой власть олигархов.

Тут нужно отметить, что заключение Венецианской комиссии играет роль рекомендаций не только для украинской власти, но и для руководящих органов Евросоюза. Иными словами, даже если Зеленский и "слуги народа" проигнорируют этот документ, его не проигнорирует Еврокомиссия. Напомним, год назад в "семи шагах", которые должна сделать Украина на пути к членству в ЕС, Еврокомиссия записала, что внедрение закона об олигархах "должно быть сделано юридически обоснованным образом с учетом предстоящего заключения Венецианской комиссии". И поскольку Венецианка дала разгромное заключение, то для Еврокомиссии и Европейского совета будет иметь принципиальное значение, какую дальнейшую линию поведения изберут Зеленский и "слуги народа".

Речь не только о том, чтобы аннулировать плохой закон. Речь еще и о том, будут ли искоренены причины, которые позволили ему появиться на свет в виде законопроекта и затем стать законом.

Система без предохранителей

Все знают, что закон об олигархах — это личная инициатива Зеленского. Но нельзя возлагать ответственность на него одного. Не он его писал и не он его принимал.

В любом нормальном демократическом государстве есть эффективные предохранители от волюнтаристских решений. Ситуация с законом об олигархах показала, что в Украине таких предохранителей нет. Точнее, формально они есть, однако на практике не работают.

Первым предохранителем должен был стать СНБО. Свою идею Зеленский выдвинул на заседании СНБО 15 апреля 2021 г. Этот орган предназначен не для того, чтобы говорить президенту: "Ах, вы величайший, и идеи у вас гениальные". По крайней мере, закон об СНБО не наделяет этот орган такой функцией. Наоборот, СНБО обязан сам генерировать идеи и, как записано в законе, вносить предложения президенту. То есть это орган именно для того, чтобы всесторонне обсудить проблему и найти адекватное решение. И если он эту функцию не выполнил — значит, он недееспособен. За четыре года СНБО не сподобился внести Зеленскому предложения об эффективной комплексной системе борьбы с олигархическим влиянием. А вместо этого поддержал идею, которую сейчас забраковала Венецианка в совершенно издевательских формулировках.

Вторым предохранителем должны были стать органы, которые разрабатывали законопроект. Их список известен. На том же заседании СНБО Зеленский сообщил, что он предложил разработать закон об олигархах "СНБО и Офису президента в сотрудничестве с Антимонопольным комитетом". Таким образом, за разработку законопроекта отвечали секретарь СНБО Алексей Данилов (ему подчиняется аппарат СНБО), заместитель руководителя Офиса президента Андрей Смирнов (именно его подпись стоит под пояснительной запиской к законопроекту) и глава АМК Ольга Пищанская. У этих деятелей (и у подчиненных им аппаратных работников, которые писали законопроект) была возможность исправить и улучшить первоначальную идею, учитывая критические замечания и европейский опыт системной борьбы с олигархическим влиянием. Но они этой возможностью не воспользовались, а вместо этого породили откровенно плохой законопроект.

Далее был третий предохранитель — Верховная Рада. "Слуги народа" прекрасно знали, что закон об олигархах непременно попадет на рассмотрение Венецианки. И они могли в процессе подготовки проекта ко второму чтению убрать какие-то самые одиозные моменты. Например, нетрудно было догадаться, что Венецианку шокирует норма о том, что президент посредством контролируемого им СНБО будем сам "назначать олигархов". Можно было бы передать эту функцию НАПК, которое в глазах западных партнеров выглядит независимым органом. Но "слуги народа" не посмели возражать Зеленскому и продемонстрировали свою полную управляемость с Банковой. Когда же в начале сентября 2021 г. Дмитрий Разумков направил проект на анализ в Венецианку (не дожидаясь, когда это сделает мониторинговый комитет ПАСЕ, но уже с законом), "слуги народа" по указанию с Банковой просто убрали его с поста спикера — словно проблема была в нем, а не в плохом документе.

На что надеялись на Банковой

Итак, Банковая специально сожгла все предохранители и добилась такого закона об олигархах, который заведомо не мог быть одобрен Венецианкой и Еврокомиссией. Тут, конечно, возникает вопрос, на что же она надеялась.

Ответ можно найти в тогдашней риторике министра иностранных дел Дмитрия Кулебы. Закон об олигархах был принят во втором чтении и в целом 23 сентября 2021 г. А уже 27 сентября Кулеба намекнул о радикальном повороте в украинской внешней политике.

"У нас за 30 лет независимости выработалась такая "партнерозависимость": "А что скажут партнеры?", "А куда мы без партнеров?" — заявил он в эфире телеканала ICTV. — Я категорически предлагаю оторваться от этой логики, потому что так долго мы в партнерозависимости не протянем. Мы должны не бояться выстраивать свою политику".

Далее Кулеба привел весьма симптоматичный пример. Тезис о необходимости полагаться исключительно на свои силы он использовал, обосновывая вероятную встречу Зеленского с Путиным без участия лидеров Германии и Франции — партнеров по Нормандскому формату.

Похоже, на Банковой тогда предполагали, что российского вторжения не будет и нашей евроинтеграции тоже не будет. И что в результате никто им (Зеленскому и "слугам народа") не помешает этот закон правоприменять.

Ну а теперь получился большой скандал. Процитируем вердикт Венецианки: "В настоящее время закон об олигархах нельзя рассматривать как демократический ответ на бедствие олигархизации. Закон трудно согласовать с принципами политического плюрализма и верховенства права, поскольку он может быть использован в политических целях. На данном этапе, пока не будет изменена суть нынешнего индивидуального подхода, даже существенные поправки к закону об олигархах не устранят неизбежные трения со стандартами Совета Европы в области прав человека, демократии и верховенства права. Таким образом, Венецианская комиссия пришла к выводу, что закон не следует применять в его нынешнем виде и что следует придерживаться системного подхода".

Интересно, как Банковая будет выходить из положения и как это воспримут в Евросоюзе. Скорее всего, мы не услышим от власти честных признаний, что закон был плохой. И, конечно, никто никого не накажет. Вместо этого нам расскажут, что, мол, закон прекрасный, но, вы же понимаете, из-за большой войны необходимо его отложить, а по окончании войны придется его переделать с учетом новых реалий. То есть что проблема якобы не в законе, а в войне.

Между тем Еврокомиссия вряд ли удовлетворится просто приостановкой закона. Ей важно увидеть в ближайшие месяцы выполнение рекомендаций Венецианки о необходимости новых законов или мер, которые включали бы, в частности, "усиление борьбы с коррупцией на высоком уровне", "повышение прозрачности и подотчетности государственных закупок", "укрепление плюрализма СМИ". Если все сделать по уму и по совести, то получится тот самый системный подход, а борьба с олигархами будет его составляющей частью. Только жаль потерянных четырех лет.