Канцлер - верховный главнокомандующий. Чем чисто парламентская модель опасна для Украины
Все годы после восстановления независимости неотъемлемым атрибутом украинского государства является пост президента - главы государства и Верховного Главнокомандующего. Но периодически возникают предложения этот пост упразднить и перейти к чисто парламентской модели.
Аргументы за и против
Наиболее часто звучат четыре аргумента в пользу парламентской республики и увеличения полномочий премьер-министра. Приведем их сразу с контраргументами.
1. Убирается дуализм власти, всю полноту исполнительной власти и ответственность за нее несет премьер-министр, который сможет без противодействия и конфликтов с президентом внедрять нужные стране реформы. Контраргумент: вместе с дуализмом убирается и система сдержек и противовесов. И тогда может остаться "один народ, один рейх, один фюрер", как провозглашал любимый лозунг Национал-социалистической немецкой рабочей партии, которая была правящей в Германии в 1932-1945 гг. Дуализм власти в Германии был полностью убран в августе 1934 г. после смерти рейхспрезидента Гинденбурга, когда пост рейхспрезидента был упразднен и вся полнота исполнительной власти сосредоточилась в руках рейхсканцлера Гитлера.
2. Исключается возможность ситуации, когда глава исполнительной власти не имеет большинства в парламенте, поскольку премьера назначает и отправляет в отставку именно парламентское большинство. Контраргумент: то же самое действует в Украине при нынешней парламентско-президентской системе.
3. Снижается риск узурпации власти одним лицом и установления диктатуры или авторитарного режима, поскольку премьер будет оставаться зависимым от парламентского большинства. Контраргумент: на практике при парламентской системе одна и та же партия может оставаться у власти десятилетиями. Убедительный пример дает Япония, где за последние 63 года (точнее, с октября 1955-го) Либерально-демократическая партия только дважды и ненадолго (с августа 1993-го по январь 1996-го и с сентября 2009-го по декабрь 2012-го) отдавала пост премьера другим партиям, а остальные 57 лет сохраняла (и сохраняет поныне) должность главы правительства за собой.
4. Парламентская форма правления является наиболее распространенной в странах Евросоюза, где доказала свою демократичность и эффективность. А вступление в ЕС является стратегической целью Украины. Контраргумент: чисто парламентской формы правления, без президента и без монарха, нет ни в одной стране ЕС. Значит, по той же логике, поскольку монархии у нас не предвидится, то без президента нам никак, если мы хотим попасть в ЕС.
Главный вопрос
И вот тут мы приходим к главному вопросу - о Верховном Главнокомандующем. Этот вопрос главный, потому что Украина уже шестой год вынуждена отражать военную агрессию России.
Согласно ныне действующей редакции Конституции Украины Верховным Главнокомандующим ВСУ является президент, он же осуществляет руководство в сферах национальной безопасности и обороны, а также внешнеполитической деятельностью государства. В этом, собственно, и заключается главная его функция, в то время как правительство (по Конституции) "обеспечивает проведение финансовой, ценовой, инвестиционной и налоговой политики; политики в сферах труда и занятости населения, социальной защиты, образования, науки и культуры, охраны природы, экологической безопасности и природопользования".
А теперь представим, что дуализм власти успешно устранен вместе с самим постом президента. Верховным Главнокомандующим ВСУ, руководителем в сферах нацбезопасности, обороны, внешней политики становится премьер. Но, во-первых, у премьера, назначенного парламентом, ниже уровень легитимности, чем у всенародно избранного президента. Чтобы стать президентом, нужно получить на выборах около 50% голосов или больше. А премьером становится представитель одной из парламентских партий - но ни одна из партий за все годы независимости Украины не набирала даже 35% голосов.
В-вторых, партийные коалиции зачастую неустойчивы, а особенно - когда государство оказывается перед лицом тяжелых испытаний. Премьер, как и другой член правительства, в любой момент может быть снят решением 226 депутатов. В отличие от премьера, который всецело зависит от парламента, президент избирается народом на пять лет, и снять его практически невозможно (если он, конечно, не бежал трусливо, как Янукович).
Это, как показал опыт отражения российской агрессии, хороший предохранитель от всеобщей паники. Можно представить, что творилось бы в Верховной Раде во время любого российского наступления, если бы пост президента Украины был упразднен.
Откуда взялась канцлерская республика
Чисто парламентская модель формирования правительства эффективно работает в условиях явно выраженной, имеющей долгую традицию двухпартийной системы, как в Великобритании. В условиях полуторапартийной системы, как в Японии, такая модель может быть даже чрезмерно эффективной, обеспечивая концентрацию власти в руках одной партии на протяжении десятилетий. Однако в условиях хаотической многопартийности срок жизни правительства напрямую зависит от устойчивости правящей парламентской коалиции. Это характерно не только для Украины, но и для ряда стран ЕС.
Классический пример - Италия, где редкий парламент доживает до конца пятилетнего срока своих полномочий и редкое правительство работает более 12 месяцев. К слову, в Италии имеется президент, который никак не причастен к формированию правительства, но выполняет две важнейшие функции - является верховным главнокомандующим и разруливает политические кризисы, объявляя досрочные парламентские выборы, когда парламент не способен сформировать правительство.
В 2005 г. в Италии предприняли попытку радикальным образом решить эту проблему и по инициативе Сильвио Берлускони приняли новый избирательный закон, установивший "бонус большинства": партия или коалиция, занявшая первое место на выборах в Палату депутатов, автоматически получает абсолютное большинство мандатов - не менее 340 из 630, что позволяет ей сформировать собственное правительство. В апреле 2006-го впервые прошли выборы по этому закону, и они сыграли с Берлускони злую шутку. Коалиция во главе с Берлускони набрала 49,74% голосов, а ее соперница - коалиция во главе с Романо Проди - получила 49,81%, то есть чуть-чуть больше, и в итоге именно последней достались 340 мандатов и право формировать правительство.
Однако и этот закон не спас Италию от парламентских кризисов. Уже в апреле 2008-го пришлось проводить досрочные выборы; новый парламент тоже не доработал до конца своего срока - в феврале 2013-го опять прошли досрочные выборы. А в декабре 2013-го конституционный суд указал, что "бонус большинства" не может быть безусловным - для его получения лидер гонки должен преодолеть какой-то барьер.
В 2015 г. был принят усовершенствованный закон, установивший, что "бонус большинства" достается победителю выборов, если тот набрал не менее 40% голосов. В противном случае проводится второй тур выборов с участием двух партий, добившихся наилучших результатов.
В июне 2018-го очень похожую систему предложила для Украины Юлия Тимошенко в своей концепции "парламентской формы правления канцлерского типа". Тимошенко прямо призвала воспользоваться опытом Италии, которая, по ее словам, "этот опыт продемонстрировала на практике" - "имеет чисто парламентскую форму правления, но выбирает парламент в два тура". Суть предложения Тимошенко в том, что во второй тур выходят две партии, набравшие наибольшее количество голосов, и какая партия победит во втором туре, та и получает абсолютное большинство (не менее 226 мест из 450) в парламенте и право формировать правительство.
Правда, Тимошенко со своей ссылкой на "практический опыт" Италии оконфузилась. Выборы по закону, принятому в 2015 г., в Италии не проводились никогда, потому что в январе 2017-го конституционный суд страны признал статью закона о втором туре голосования противоречащей конституции. Осенью 2017-го был принят новый закон, установивший сложную смешанную избирательную систему, в которой нет никакого второго тура. И именно по этому закону были проведены очередные парламентские выборы в марте 2018-го.
Урок, конечно, не в очередном конфузе Тимошенко (она, кстати, умудрилась и Франции приписать "чисто парламентскую форму правления"). Урок в том, что при хаотической многопартийности, как в Италии и Украине, частые парламентские кризисы и смены правительств почти неизбежны, каким бы ни был способ формирования правительства - с участием президента или без. Для повышения устойчивости нам нужно двигаться к реальной двухпартийности. На это потребуются десятилетия, и даже когда это будет достигнуто, лучше все-таки сохранять функцию Верховного главнокомандующего за президентом. Как и ответственность за сферу нацбезопасности и обороны и внешнюю политику.
Чтобы продолжить обсуждение различных моделей организации исполнительной власти - президентской, смешанной, парламентской - и всевозможных их вариантов, приходите на баттл нашего "Дискуссионного клуба" 27 февраля в Киеве, где своими аргументами померяются и эксперты, и политики.
О вариантах президентской модели читайте:
О вариантах смешанной модели читайте:
Украинский велосипед. Почему наша политическая модель удивляет Европу