Непростое наследство. Как Зеленский сможет воспользоваться децентрализацией от Порошенко

Минрегионстрой представил проект нового районного деления четырех областей - Винницкой, Житомирской, Днепропетровской и Волынской, разработанный Минрегионом и экспертами. По сути он является продолжением проекта реформы местного самоуправления, запланированного при Януковиче и начатого Кабмином Гройсмана, о чем в недавнем интервью СМИ заявил член команды президента Зеленского Александр Корниенко.

В первую очередь, проект предполагает отказ от местных государственных администраций и укрупнение районов, но не только. Далее напомним и кратко охарактеризуем его основные положения.

От районов - к макрорегионам

Началась реформа с создания Объединенных территориальных общин, которое продолжается уже несколько лет, но очень медленно, так как объединились менее половины местных советов (сельских, поселковых и городских). Тем не менее до сентября 2019 г. общины должны объединиться, после чего парламент утвердит их территории.

От действующей системы местного самоуправления ОТО отличаются тем, что в них объединяется население территорий, подчиняющихся сразу нескольким местным советам - сельским, поселковым. Другими словами, происходит укрупнение местных советов, которые будут располагать намного более широкими полномочиями в сфере управления финансами. Например, часть налогов, собранных в общине, будет в ней оставаться, а местные органы самоуправления смогут распоряжаться этими средствами.

Следующей "ступенькой" реформы станет изменение системы районов, которых сейчас около 500, не считая районов внутри крупных городов. После завершения всех преобразований их количество должно уменьшиться до сотни, полтора-два десятка ОТО в каждом. Идея реформы здесь в том, что, укрупненные районы станут территориальными единицами, обладающими большими ресурсами и возможностями, в идеале способными почти полностью себя обеспечивать. Примечательно, что необходимость в областных центрах, да и в самом делении на области станет после укрупнения районов станет заметно меньше, но здесь многое зависит от перераспределения полномочий районных и областных властей.

После создания укрупненных районов их жители будут выбирать райсоветы, которые сформируют исполкомы, обладающие исполнительной властью на местах. Последние должны заменить райгосадминистрации, начальников которых назначает президент. То есть полномочия и функции "государева ока" будут значительно сокращены и переформатированы.

Представлять главу государства на местах и контролировать исполнительную властью в новых районах и областях теперь станут префектуры во главе с префектами, которые будут контролировать соблюдение законов и Конституции исполкомами местных советов. Назначать их будет президент, но конкретный объем полномочий новых представителей главы государства пока не определен, и единственная новация, которая уже заложена в проект реформы, - право префектов приостанавливать незаконные решения местных советов, одновременно обращаясь при этом в суд.

Реформа ради выборов

Фактически у президента Зеленского поддерживают административно-территориальную реформу, начатую "папередниками", с некоторыми пока не совсем конкретными оговорками. В частности, об этом заявил Александр Корниенко, которого называют будущим главой фракции "Слуги народа".

"У нас есть группа, которая занимается децентрализацией и местным самоуправлением. Что-то будет делаться с нуля, что-то - будет доработано", - сказал он.

Естественно, у Зеленского понимают и даже одобряют то, что реформа наносит сильнейший удар по региональным элитам, адаптированным именно к нынешнему административно-территориальному делению. Более того, в команде нынешнего президента наверняка учитывают, что его предшественник Петр Порошенко не смог преодолеть публично не проявлявшееся, но очень мощное сопротивление местных "князьков" и общественности, поэтому от планов укрупнения районов отказались ещё в конце лета 2015 г. и не возвращались к этому вопросу до последнего времени.

Разговоры об административно-территориальной реформе, которые ведут в новой власти, естественно, связаны с результатами парламентских выборов, на которых местные элиты потерпели сокрушительное поражение. После получения контроля над исполнительной и законодательной властью президентская команда может не оттягивать "неизбежное" и взять еще и местную власть с помощью проведения ее досрочных выборов. Само же проведение реформы видится инструментом для проведения досрочных выборов местного самоуправления.

Этот вариант предполагает внесение поправок в Конституцию, меняющих систему государственной власти, причем в переходных положениях при этом прописывается проведение досрочных выборов на том основании, что новые права должны быть даны новым органам местного самоуправления и сами они должны соответствовать новому административному делению.

Естественно, схема довольно сложная, но сформировать под неё большинство в парламенте, скорее всего, удастся. Президентской партии не хватит всего 46 голосов, которые доберут с помощью "Голоса", "Батьківщини" и нескольких нардепов-самовыдвиженцев. По процедуре для внесения изменений в Конституцию требуется голосование на двух сессиях, а также позитивное заключение Конституционного суда, с которым, судя по решению о выборах в парламент, сложностей возникнуть не должно.

Поменяв Конституцию, законодательство и подзаконные акты в части финансовых и управленческих полномочий новых органов местного самоуправления, Зеленский и команда проведут местные выборы, которые изменят региональные политические ландшафты навсегда. Баланс властных полномочий между центром и регионами в будущем, таким образом, будет зависеть от двух главных факторов.

Во-первых, это вариант полномочий префектов, на котором остановятся у президента. По сути, из них можно будет создать жесткую вертикаль функционеров, объединяющих полномочия прокуроров с главами госадминистраций и достаточно широко толкующих свои полномочия. Покрыв страну сетью префектов, президент может существенно укрепить свое влияние на местном уровне.

Впрочем, у Зеленского могут использовать и французский опыт в этом вопросе. Французская модель является относительно "мягкой", поскольку, согласно этой модели, префекты могут только приостановить решение актов местного самоуправления, а не отменять их, как в других европейских странах (например, в Польше).

Во-вторых, это конкретный объем управленческих и финансовых полномочий, который передадут новым местным советам, которые, наделенные широкой автономией в вопросах, скажем, налогов и сборов, не будут ждать очередной "подачки" из центра. Здесь дело может дойти и до варианта, озвученного в знаменитой ельцинской формуле образца 90-х "берите столько суверенитета, сколько сможете". Впрочем, такой вариант для сегодняшней Украины довольно опасен и чреват сепаратизмом. Поймет ли это Владимир Зеленский, никто не знает.

Единственной константой относительно реформированных органов местного самоуправления останется разрушение былых связей региональных "баронов" с центром и полное переформатирование цепочек влияния с включением с них "новых лиц", за которыми часто маячат хорошо знакомые фигуры.