12 парламентских реформ. Станет ли Рада при Зеленском "бешеным принтером"
В так называемый "стартовый пакет" реформ Верховной Рады, которые готовит новая власть, входит довольно много политических инициатив. Часть из них предполагает внесение изменений в Конституцию, за что уже проголосовало новое большинство и отправило на экспертизу в Конституционный суд, другие только зарегистрированы в Раде, а некоторые пока существуют лишь в виде планов, озвученных новой властью. "ДС" выделила 12 самых важных инициатив.
Сокращение Рады на треть
Первая и самая серьезная реформа, которую наметили у президента, — это, собственно, уменьшение конституционного состава Верховной Рады до 300 депутатов. Внесение изменений в ст. 76 Конституции в президентской политсиле аргументируют просто. Мол, по размерам Рада чуть ли на равна американскому Конгрессу, в то время как население Украины и США отличается в восемь раз. Аргумент на самом деле сомнительный, ведь в таком случае урезать слуг народа придется не на треть, а в те же восемь раз, например, до 50 человек. Кроме того, как утверждают в "Слуге народа", с завершением реформы децентрализации такое количество депутатов якобы просто не нужно.
Cтоит напомнить, что первую попытку сократить количество нардепов предпринял еще Леонид Кучма, проведя референдум в 2000 г. Тогда за этот пункт проголосовало подавляющее большинство украинцев — около 90%. Тем не менее согласия самой Рады на такую "хирургию" тогда не было, и уменьшение парламента так и осталось на бумаге. Однако в народе инициатива сокращения парламентариев до сих пор стабильно популярна, что, видимо, и является главной мотивацией для Зе-команды. Кроме того, с меньшим числом депутатов президентской ветви власти будет явно легче работать.
Главный вопрос, который возникает по законопроекту о сокращении, — как это отразится на интенсивности, а главное, качестве работы народных избранников. Судя по всему, такого анализа в команде Зеленского не проводили, ведь народ хочет уменьшить количество парламентских "дармоедов", а о последствиях никто особо не задумывается.
Отмена мажоритарки
Вторая реформа, которую президент с помощью "Слуги народа" в самое ближайшее время намерен провести, — закрепление в Конституции пропорциональной системы выборов парламента. Соответствующий законопроект о внесении изменений в Конституцию, отправленный депутатами в Конституционный суд, предполагает следующий текст в Основном Законе: "Верховная Рада Украины выбирается по пропорциональной избирательной системе. Порядок проведения выборов народных депутатов Украины устанавливается законом". То есть пока совершенно неясно, как именно будут проходить выборы, ведь пропорциональная система предполагает как выборы с открытыми списками, так и с закрытыми. Последняя норма уже работала в Украине и показала все свои недостатки, как, собственно, и действующая смешанная система. В Раде VIII созыва все время каденции шли дискуссии о пропорциональных выборах с открытыми списками, что вылилось в проголосованный в последние дни новый Избирательный кодекс.
В "Слуге народа" пока не спешат сообщать, какую именно избирательную систему они хотят, акцентируя внимание на необходимости в первую очередь отменить мажоритарную составляющую. Так что пока складывается ощущение, что Зеленского вполне удовлетворит система с закрытыми списками.
Аргументы власти в пользу этого решения таковы: отмена мажоритарки убьет коррупцию и фальсификации на выборах, а партии смогут полностью представлять разные слои населения. Такие объяснения легко разбиваются противоположными доводами, ведь коррупция на выборах отнюдь на ограничивается мажоритаркой, а фальсификации при желании возможны в любой избирательной системе.
Вводя чистую пропорционалку, власть фактически выбрасывает в мусор принятый парламентом многострадальный Избирательный кодекс, на принятие которого ушло чуть ли не пять лет работы депутатов предыдущего созыва. Признанный экспертами довольно прогрессивным, документ отменял мажоритарную составляющую и благодаря региональным спискам партий позволял избирателям вместо главы партии решать, какое место в списке займет кандидат, которому они симпатизируют.
Возвращение же к пропорциональной системе образца 2006–2007 гг. означает тотальный диктат партийных боссов и огромные риски политической коррупции, когда проходные места в списках можно просто продавать. К тому же через закрытые списки в Раду могут попадать массажистки, водители, охранники и другие народные избранники, чьи законотворческие достоинства будут ограничены личной преданностью партийным лидерам. Кроме того, регионы фактически лишают представительства в Раде, ведь избранным по спискам нардепам не будет никакой нужды колесить по глубинке, интересуясь проблемами местных жителей.
Императивный мандат
Третья реформа, за которую решила взяться новая власть в Раде, непосредственно связана со второй. У президента предлагают дополнить фигурирующий в Основном Законе перечень причин прекращения полномочий народного депутата его переходом в другую фракцию или группу. Другими словами, власть решила ввести пресловутый императивный мандат, ведь "народ тебя избрал от конкретной партии, перешел в другую — будь любезен сдать удостоверение", как заявили в "Слуге народа". Аргументы за — усиление партийной дисциплины, уменьшение политической коррупции.
На самом деле введение императивного мандата, который, к слову, существовал и в парламенте предыдущего созыва, вместе с чистой пропорциональной системой с закрытыми списками нивелирует роль рядового депутата и усиливает роль партийных лидеров, что уменьшает политический вес и парламента в целом, ведь с несколькими руководителями фракций президенту всегда проще договориться, чем искать понимание с разношерстным парламентом.
Изгнание прогульщиков и кнопкодавов из парламента
В комплексе с третьей реформой идет и четвертая. Власть хочет внести изменения в Конституцию, согласно которым парламентские кнопкодавы и прогульщики могут потерять свой мандат. Если конкретнее, доказанный в суде случай кнопкодавства и пропуск трети заседаний Рады в течение одной сессии без уважительной причины (например, командировка, болезнь) ведет прямиком к изгнанию парламентария из-под купола Рады.
Впрочем, как известно, в нашей стране можно добыть практически любой документ, в том числе и справку о болезни, поэтому изгнание за прогулы представляется крайне малореальной инициативой, отдающей популизмом. Кнопкодавство доказать в суде будет тоже непросто, учитывая специфику украинской судебной системы.
Штрафы за "тунеядство"
Пятая реформа тоже непосредственным образом касается рабочих обязанностей парламентариев. Внеся поправки в законы о народных депутатах и Регламенте Рады, президентская команда хочет "наказывать гривней" прогульщиков заседаний Рады и ее комитетов.
То есть даже один пропущенный рабочий день парламента будет основанием для штрафования нерадивых депутатов. Эта инициатива наверняка понравится избирателям, как, впрочем, и любая дисциплинарная мера в отношении депутатов. Но, учитывая, что подавляющее большинство нардепов — люди обеспеченные и работают в Раде не ради зарплаты, вряд ли кого-то можно напугать какими-то штрафами за прогулы. Да и медицинскую справку, объясняющую пропуски, повторимся, для нардепов добыть будет несложно.
Избавление от "законодательного спама"
Шестая реформа, которую готовит власть, — ограничение права законодательной инициативы нардепов, для чего придется менять Конституцию. Как известно, в предыдущих созывах Рады имело место такое явление, как "законодательный спам", из-за которого Рада была завалена маловажными законопроектами либо инициативами, чуть ли не слово в слово повторяющими друг друга, но внесенными разными фракциями и нардепами.
Чтобы избавиться от "спама", Раде предлагается установить минимальное количество депутатов, которые могут подать законопроект. То есть с инициативами отдельных депутатов или даже небольших депутатских групп может быть будет покончено. Новелла представляется достаточно спорной, так как право законодательной инициативы — базовое для депутата.
Собственно, эта реформа снова-таки направлена на снижение веса отдельных депутатов и, как следствие, законодательной ветви власти в целом.
Сокращение количества поправок в законы
Седьмой реформой законодатели хотят прекратить злоупотребления парламентской процедурой, изменив закон о Регламенте Верховной Рады. То есть покончить с практикой, когда важный законопроект мог блокироваться внесением миллиона поправок и поэтому рассматривался месяцами.
Решить проблему предлагается так: рассматривать поправки к законам нардепы будут, только приняв отдельное решение по этому поводу. С одной стороны, таким образом действительно можно уменьшить возможности для затягивания времени. С другой — время можно тянуть, и бесконечно голосуя за возможность внести и проголосовать за поправку.
Кроме того, в таком случае будет гораздо легче протолкнуть в законе какую-нибудь сомнительную норму.
Внесение поправок не по существу законопроекта
Восьмая реформа предусматривает изменение Регламента Верховной Рады относительно поправок к законопроектам, которые готовятся ко второму чтению. Сейчас по закону запрещено вносить поправки в статьи (законы), которые не рассматривались в проекте, принятом в первом чтении. То есть если в законопроекте в первом чтении шла речь об импорте арбузов, то во втором чтении вносить поправки о комбайнах в него нельзя. Теперь же власть предлагает отменить такой запрет.
Наверное, самым ярким примером, доказывающим негатив от такой инициативы, было рассмотрение закона об алиментах 3 июля 2018 г. Так, после первого чтения в него внесли поправки, позволявшие структурам одного из украинских олигархов временно не платить налоги за ввозимое оборудование для солнечных электростанций (!). Решение по этому поводу так и не приняли, но на проблему несоответствия множества поправок и дополнений к законопроектам, в которые они, собственно, вносились, тогда обратили пристальное внимание.
Больше уполномоченных для Рады и частные эксперты "в помощь" парламентским
Девятая реформа касается возможности создания Радой консультативно-совещательных органов и назначения собственных уполномоченных, так же как сегодня их имеют правительство и президент (кроме уполномоченного по правам человека, которого уже назначает Рада), для чего нужно внести изменения в Конституцию.
Аргументация власти в этом вопросе такова: предоставляя самой себе право плодить вспомогательные структуры, Рада якобы станет более субъектной в политической системе, повысит свое влияние и будет иметь возможность расширения своей экспертной базы, привлекая внешних экспертов.
Право же на привлечение внештатных экспертов при существующем в Раде немаленьком собственном экспертном управлении, анализирующем каждый законопроект, и вовсе отдает лоббизмом. Ведь для "правильной" экспертной оценки конкретной инициативы "слуги народа" могут привлечь нужный экспертный центр.
Искоренение внефракционных нардепов
Десятая парламентская реформа касается создания депутатских фракций и групп. Проектом изменений в Регламент предусматривается, что все депутаты должны быть во фракциях и группах. То есть внефракционных депутатов предлагается искоренить в принципе. Аргументы за таковы: одинокие депутаты — это большой соблазн продать свой голос или не иметь голоса вообще, потому что депутат без фракции не может решить в Раде ни одного вопроса, реализовать ни одну законодательную инициативу.
Этот законопроект идет в комплексе с другими инициативами, меняющими избирательную систему на пропорциональную и вводящими императивный мандат для нардепов. Впрочем, при отсутствии мажоритарки и императивном мандате депутатов-внефракционщиков в принципе не должно быть в парламенте. Так что практического смысла запрещать внефракционных в законе о Регламенте в случае внедрения вышеуказанных реформ не будет.
Народ — законотворец
Одиннадцатая реформа касается изменений в Конституцию, предоставляющих народу право законодательной инициативы. Сегодня подавать законы могут только народные депутаты, Кабмин и президент. Новая власть предлагает внести в этот перечень "народ Украины".
Никаких деталей относительно требуемого для "народного" законопроекта количества людей, его поддерживающих, либо других условий для подачи такой инициативы в Раду в тексте проекта изменений в Конституцию нет. Соответственно, нужен закон о народной законодательной инициативе, и от того, какая процедура там выписана, будет понятно, как эта норма будет работать и будет ли работать вообще.
Тем не менее можно предположить, что нужные президенту либо нардепам законопроекты они де-юре смогут подать через представителей от народа, таким образом легитимизируя "волей народа" некоторые сомнительные инициативы.
"Прозрачная" Рада и комментарии к законам на сайте
Двенадцатая реформа касается обеспечения открытости и прозрачности деятельности. Достичь этого власть планирует, внеся изменения в законодательство и разрешив украинцам законопроекты, представленные на сайте парламента. Кроме того, публиковать на портале парламента будут и депутатские запросы вместе с ответами на них. Также в Раде хотят победить бумажную волокиту, переведя весь законодательный процесс в электронную форму. От комментирования законопроектов и депутатских запросов, как представляется, лучше воздержаться, иначе сайт Рады имеет весомые шансы превратиться в "помойку" с нескончаемым потоком ругани, оскорблений и ненормативной лексики, которые кто-то должен будет регулярно подчищать, к тому же комментирования законодательных инициатив нардепов вполне достаточно и в соцсетях. Кроме того, специалисты по кибербезопасности сайтов предупреждают, что через механизм комментариев в работу сайта Рады могут вмешаться хакеры, таким образом вообще "положив" парламентский портал.
Таким образом, если Зеленскому и "Слуге народа" удастся реализовать весь пакет изменений в Конституцию и Регламент, названный "парламентской реформой", то украинская законодательная власть будет несколько больше напоминать российских и белорусских коллег, где "парламент — это не место для дискуссий", а функция законодателей ограничивается штампованием предложенных исполнительной властью законов.
После реформы Зеленского Верховная Рада станет меньше, значение рядового депутата, ограниченного императивным мандатом, запретом на личную законодательную инициативу и волей партийного руководства, будет стремится к нулю. Есть большой риск превращения Верховной Рады в площадку для популизма, с одной стороны, и послушный законодательный принтер для президента — с другой.
