Совет Республики. Как эмигрантский парламент УНР боролся за украинскую государственность

Вынужденная эмиграция в ноябре 1920 года правительственных структур Украинской Народной Республики в Польшу усилила критику Симона Петлюры со стороны оппонентов и активизировала попытки его отстранения от руководства Государственным центром УНР. Тяжелые условия жизни беженцев в лагерях, горечь поражения, растущее чувство безнадежности стало для этого благоприятной почвой. Распространялась антиправительственная пропаганда, которую проводила разношерстная оппозиция: гетманцы, эсеры, представители ЗУНР, бывшие члены Директории, другие украинские политические силы, которые дистанцировались от Директории еще в 1919-1920 годах.

При таких условиях Петлюра соглашается на создание представительного органа — Совета Республики. Призвание ее к жизни стало возможным только на чужой территории, ведь ранее обстоятельства были крайне неблагоприятными для парламентской деятельности. Созданием на основании "Закона о Временном Верховном Управлении и порядке законодательства в УНР" Совета Республики власть УНР решала несколько политических задач.

Во-первых, выполнялась обещание Директории УНР о созыве предпарламента, чем подтверждается преданность украинской власти демократическим ценностям. Во-вторых, действительно создавался орган для выработки законодательства — как для эмиграционной деятельности, так и для возвращения в Украину. В-третьих, созыв Совета Республики стал важным сигналом для украинцев на родине: борьба продолжается! И, наконец, Совет Республики выполняла роль коммуникативной площадки для различных политических и общественных групп и институтов, своеобразным механизмом для выпуска "политическго пара" и перевода критических настроений в более конструктивное русло.

Депутатов в Совет Республики по определенной заранее квоте делегировали партии, общественные структуры, профессиональные союзы. Созыв первого заседания сначала планировался на 30 января, но затем был перенесен.

На открытие первого заседания Совета Республики 3 февраля 1921 г. в тарнивском отеле "Бристоль" были приглашены вновь избранные члены Совета и руководство УНР. После составления торжественной клятвы председательствующий на заседании Иван Липа предоставил слово Симону Петлюре. В своем выступлении он отметил, что на данном этапе следует "выявить непреклонную волю к получению независимого государства и, прочно объединившись в чувстве национального единства и государственной дисциплины, мы сможем убедить мир, что восточный вопрос без нас рассматриваться не может, и Украина должна быть признана как самостоятельное государство".

Согласно определенных квот состав Совета должен был составить 67 депутатов, которые представляли такие украинские политические партии и профессиональные объединения: "2 — Украинская Народная партия, 5 — народные республиканцы, 5 — социалисты самостийники, 4 — крестьянские социалисты, 5 — социал-федералисты 7 — социал-демократы, 7 — социал-революционеры, 1 — трудовики, 5 — земледельцы-демократы, 6 — еврейские партии, 2 — поляки, 1 — немцы, 4 — железнодорожники, 2 — почтовики, 4 — местные самоуправления, 4 — украинские кооперативы, 3 — культурно-образовательные организации". Рада должна обновлять свой состав каждые полгода.

Реально в состав Совета Республики были избраны 54 депутата, наибольшее количество присутствующих на одном заседании составляло 44 депутата. Председателем Совета Республики был избран Иван Фещенко-Чопивский — бывший заместитель министра народного хозяйства в правительстве Сергея Остапенко, известного ученого-геолога.

Рада создала восемь постоянных комиссий: мандатную, регламентную, финансово-экономическую, бюджетную, военную, законодательно-административную, иностранных дел и культурно-образовательную.

Провластными партиями в этот период были социалисты-федералисты, народные республиканцы, частично социал-демократы и представители союзов и объединений. Разную степень оппозиционности демонстрировали социалисты-самостийники, земледельцы-демократы, социалисты-революционеры и отдельные представители других партий.

12 марта эмиграционный предпарламент выступил с "универсалом Совета Республики к украинскому народу", который стал программой национально-освободительной борьбы на ближайшее время. В документе, в частности, говорилось: "Эта армия (украинская. — В. Я.) и повстанческий народ Украины не раз выгоняли русских из украинской земли; и не имела эта армия главного: ей не хватало оружия и одежды... Ваше правительство и войско во главе с Главным атаманом Симоном Петлюрой находятся на чужбине; но они не теряют надежды на Самостийную Украину.

Совет Республики является высшей властью, которая сейчас распоряжается и будет распоряжаться всеми делами Украины после возвращения украинского войска на родную землю, пока сам украинский народ свободными голосами выберет представителей... парламента".

24 марта, почти через два месяца после своего первого собрания, Совет Республики назначил первое правительство УНР в изгнании — Совет министров во главе с Вячеславом Прокоповичем. Особенностью формирования этого правительства стало то, что он был создан не в кулуарный способ, а путем политических консультаций в Совете Республики. Конечно, условия эмиграции накладывали определенный отпечаток на персональный состав членов нового кабинета, но значительного "кадрового голода" еще не наблюдалось. Доказательством конкурентности в процессе формирования правительства может служить назначение Михаила Емельяновича-Павленко на должность военного министра, тогда как его оппозиция и часть военных видели главой правительства.

Практически с начала формирования исполнительной власти началась правительственный кризис. В новых условиях очень трудно сохранить баланс между желаемой репрезентативностью различных общественно-политических структур и реальными финансовыми ресурсами Государственного центра.

Ситуация для украинской эмиграции в Польше ухудшалась. Еще 18 марта 1921 г. в Риге Польша подписала мирный договор с Кремлем. Для украинцев это означало прежде всего бессрочную отсрочку союзнической поддержки в вооруженной борьбе.

В такой ситуации 25 марта 1921 г. Симон Петлюра на заседании правительства заявил об отсутствии четкой программы государственного строительства, призвал сделать все возможное, чтобы о деятельности Государственного центра УНР знали в Украине. От нового Совета министров требовали подготовить соответствующие законопроекты, передать их на утверждение в Совет Республики. Особая роль отводилась министерству иностранных дел и министерству народного хозяйства. Они должны были усилить "внешнюю политику и материализовать ее". Предполагалось предоставить хаотичным восстанием в Украине государственное направление, делегируя в Украину новые силы.

Но воплотить эти планы в жизнь было чрезвычайно трудно. Ведь в подписанном в марте и ратифицированном польским сеймом 15 апреля польско-советском договоре было требование (ст. 9) о прекращении поддержки эмиграционных и военных организаций. Украинские государственные структуры стали на территории Польши вне закона. Кремль всеми силами давил на польское правительство с требованием ликвидации украинских правительственных и военных структур, за которыми, разумеется, следила своей разведывательной сетью.

В апреле 1921 Главный Атаман в сопровождении военного министра посетил с визитом все лагеря украинских воинов, пытаясь поддержать дисциплину и моральный дух войска. Однако осознаваемое отсутствие перспектив скорого возвращения в Украину не способствовало успешности этого визита.

В конце апреля Совет Республики обратилась к правительству с предложением разработки законопроекта об увеличении своей репрезентативности за счет включения в состав этого представительного органа представителей партий левого и правого толка. Однако это фактически стало последним действием Совета Республики. 26 апреля Совет, учитывая условия договора, официально приостановил свою работу, распространив воззвание к украинскому народу, в котором призвал граждан Украины к объединению и самоорганизации.

С этого времени заседания предпарламента происходили полуподпольно. Начался внутренний кризис — из состава Совета начали выходить фракции. 19 мая 1921 — социал-демократы, еврейская партия, 30 июля — фракции крестьянской социалистической партии и социалистов-федералистов, 14 августа — железнодорожников, почтовиков и Народно-республиканская партия. Фракция социалистов-федералистов отозвала своих представителей из Совета министров. 18 июля 1921 о своей отставке заявил премьер-министр Вячеслав Прокопович.

3 августа 1921 председатель Директории издал Декрет о завершении работы Совета Республики первого созыва. Часть депутатов не согласилась с этим решением и продолжала заседания в форме совещаний. Однако отсутствие кворума привело к окончательному прекращению работы предпарламента 15 августа 1921 г.

Позже Николай Левицкий утверждал, что причина роспуска предпарламента была прежде всего в финансовой несостоятельности Государственного центра УНР содержать такое учреждение, в частности, в отсутствии возможностей выплачивать "посольские диеты" депутатам (финансовые выплаты послам Совета Республики. — В.Я.).

Левицкий подчеркивал, что в условиях эмиграции становились ненужными принятие законов и постоянный контроль за деятельностью правительства. Тогда как тяжелая процедура согласования различных политических дел между многочисленными фракциями Совета Республики тормозила текущую работу. Работать мог лишь небольшой коллектив, из которого состояло правительство.

И все же, на наш взгляд, основной удар нанес заключенный в марте 1921 года мирный польско-большевистский договор. Правда, украинцы имели неофициальные заверения польской стороны, что те пункты договора, которыми запрещалась легальная деятельность украинских эмиграционных государственных институтов, не действуют буквально. Однако даже сам факт подписания такого договора негативно отразился на общей ситуации в Совете Республики.

Большое влияние на работу Совета Республики оказал и субъективный фактор. С одной стороны, часть депутатов из предыдущих проблем в отношениях между властью и оппозицией УНР сразу была крайне критически настроена по отношению к правительству и главы Директории УНР. С другой стороны, Председатель Директории до принятия закона от 9 января 1921 г. имел практически неограниченную власть и мощное влияние внеинституционного характера, и воспринимал Совет Республики как существенное ограничение своих полномочий.

Симон Петлюра, соглашаясь с правом Совета на критику исполнительной власти, требовал от депутатов прежде всего решения практических проблем: "Кабинет Министров не существует, между отдельными группами идут бесконечные споры о составе кабинета будущего правительства, а Министерские аппараты проявляют вялость в работе, выжидая конца кризиса, и угнетены в своем моральном состоянии. Заседание Совета Республики в ту пору, когда каждая минута должна быть использована, превращается в митинг, и даже Президиум Совета Республики должен подавать на демиссию". Тогда как Совет Республики в то же время пытался взять на себя все присущие законодательному властному органу полномочия.

Это противостояние усиливалось отсутствием устоявшихся традиций парламентаризма в украинском обществе и в эмиграции и не всегда высоким общим уровнем политической культуры.

Председатель предпарламента Иван Фещенко-Чопивский утверждал, что за первые два месяца своего существования Совет Республики сумел привлечь к себе внимание украинского гражданства и предоставить доказательства "твердой национально-консолидированной государственно-творческой мысли". Он сдерживала "полуголодное дезориентированное гражданство от ненужных акций, сосредоточил на себе внимание армии, сидевшая за проволокой, и поддерживал надежды патриотов — ушедших на эмиграцию и оставшихся там, в Украине". Совет Республики представлял Украинское государство как существующее и суверенное.

Другой известный чиновник, бывший глава правительства УНР Исаак Мазепа тоже отмечал, что в первые месяцы своего существования (февраль-апрель 1921 г.) Совет Республики в значительной степени способствовал оздоровлению украинской эмиграционной жизни в Польше и других странах Европы. Своим существованием, подчеркивал Мазепа, он помог Государственному центру УНР спастись от преждевременного увядания. Под упадком экс-премьер-министр, очевидно, имел в виду свертывание активной деятельности ДЦ в Польше и переезд значительной части эмиграционных деятелей во Францию и другие страны Европы.

В целом деятельность Совета Республики стала тем уникальным опытом ведения парламентской деятельности в эмиграции, который удалось восстановить лишь через 27 лет (если не принимать во внимание деятельность подпольного Братства украинской государственности (БУД)), то есть после Второй мировой войны — с созданием Украинского национального совета.

Для иллюстрирования статьи привлечено материалы с онлайн-проекта ЦДАВО Украины "Украинская революция: архивные хроники"; из книги автора статьи "Государственный центр УНР в изгнании: идеи, борьба, традиция (1921- 1992 годы). К .: КНТ, 2020"; с российских архивов .