Виктор Замятин: Выдуманный Зеленским Конгресс местных властей может собраться только один раз
Зачем Банковая создает Конгресс местных и региональных властей и сможет ли нынешняя власть внедрить институт префектов вместо губернаторов, "ДС" поговорила с директором политико-правовых программ Центра Разумкова Виктором Замятиным
"ДС" Президент Владимир Зеленский анонсировал создание Конгресса местных и региональных властей , который будет "площадкой для диалога и решений". Какие решения хотела бы Банковая получить от нового органа и что таким образом хотят добиться в Офисе президента?
В.З. Орган с таким названием, то есть Конгресс местных и региональных властей, существует в Совете Европы. Поэтому я думаю, что люди, которые проектировали то, о чем говорили Владимир Зеленский и руководитель Офиса президента Андрей Ермак, просто скопировали название на этом этапе. Что дальше будет входить в дизайн — мне сказать трудно. Пока мы знаем, что новый орган должен быть при президенте, как и Совет регионов, который имел разное название в разные времена. Суть его, впрочем, всегда похожа: при президенте собирается какой-то круг, который глава государства считает представителями регионов, и он формулирует и пытается найти решение каких-то проблем. В нашем случае в таком органе спроектировано две палаты и заявлено, что в них будут представлены интересы общин, и здесь у меня возникает большое сомнение, поскольку я нигде не видел положение о том, какие полномочия нового образования, как они совмещаются с конституционными полномочиями органов власти и местного самоуправления. Неизвестно и то, кто и на каких основаниях будет выбирать или делегировать людей, как получат места в двух палатах этого конгресса. Непонятно, какой политический и правовой вес будут иметь решение новосозданного органа, ведь его нет ни в одном нормативно-правовом акте.
"ДС" Да и влияние новой структуры предсказать трудно...
В.З. Да, создается впечатление, что мы получим очередную консультативно-совещательную структуру, которая будет настолько влиятельной, насколько это будет выгодно тому же Ермаку или кому-то другому на его месте. То есть на первом заседании новой структуры может состояться традиционное обсуждение содействия инвестициям в регионах, обсуждение различных проектов и так далее, а будет ли второе заседание — мы не знаем. Практически при каждом украинском президенте создавались какие-то консультативно-совещательные органы, и большинство из них провели одно-два заседания, а Совет регионов изначально действовал по следующей схеме: президент или его доверенное лицо раздавали указания председателям ОГА, такой формат начал еще Леонид Кучма.
"ДС" Петр Порошенко начал децентрализацию и попытался заменить глав местных администраций префектами — не получилось. Теперь то же пытается сделать Зеленский. Зачем он это делает и получится ли завершить начатое предшественником?
В.З. Разговор о префектов действительно приобрел практическое оформление в 2015 году, когда начали разрабатывать концепцию создания префектур и соответствующий закон. То, что тогда это так и не завершили, доказывает, что это непростая работа, в той Верховной Раде если и возможно, то очень трудно набрать необходимые для изменения Конституции 300 голосов. В нынешнем созыве Рады эта проблема не менее острая. Конечно, можно предположить, что найдутся люди, которые напишут безупречно чистый законопроект, так же безупречно чистые предложения изменений в Конституцию и найдется определенное количество депутатов, которые за это проголосуют. Но практически я в этом не уверен, особенно с учетом нынешней политической ситуации, и по качеству законопроектов есть большие сомнения.
"ДС" Как вы считаете, оправдает ли себя в Украине институт префектов, который мы хотим позаимствовать из Франции?
В.З. Во Франции префект является чиновником очень высокого уровня, который имеет полномочия приостанавливать действие решений местной власти, подавать судебные запросы и так далее, в разные времена они выполняли различные функции, в том числе частично прокурорские. Мы пока не знаем, каким именно функционалом планируется наделить украинского префекта, кто и как его будет назначать, кому он будет подчиняться, кому будет подотчетен.
То есть неизвестно, какую цель сейчас в вопросе префектов ставит перед собой Банковая: подчинить себе местные элиты и органы местного самоуправления или она все-таки хочет достичь какого-то компромисса с региональными элитами, которые по результатам местных выборов продемонстрировали очень большое влияние.
"ДС" Как вы считаете, анонс Конгресса местных и региональных властей, о котором заговорил Зеленский, и создание института префектов связаны между собой? Если да, то каким образом?
В.З. Это две разные составляющие одного процесса. С одной стороны, институт префектов и префектур — это правовой институт. В любом случае в той или иной степени он будет создан и четко выписаны его статус, права и возможности (не будем говорить, когда именно и при каком президенте). А Конгресс местных и региональных властей — консультативно-совещательный орган, никаких полномочий не может иметь в принципе, просто площадка для обсуждения проблем и в лучшем случае — для поиска решений.
"ДС" Есть мнение, что Конгресс местных советов — шаг к двухпалатному парламенту, который планировал ввести еще Леонид Кучма. Как вы считаете, это возможно?
В.З. Это вещи разных масштабов и разных уровней. К двухпалатному парламенту надо готовиться и готовить к этому общество, собирать авторитетные коллективы, чтобы они нарабатывали соответствующие модели, и это долгая и непростая работа, и я не вижу, чтобы ею кто-то сейчас занимался. Конгресс может стать разве что демонстрацией первого шага в этом направлении.
"ДС" Среди других законодательных изменений в местном самоуправлении сейчас обсуждают и введение местных референдумов. Как их может использовать в свою пользу власть и что нужно сделать, чтобы они не стали инструментом раскола в руках сепаратистов?
В.З. Чтобы исключить опасность сепаратизма, нужно просто написать качественный проект, в котором должны быть "зашиты" все необходимые балансы и невозможность злоупотребления им как инструментом власти. Я бы сказал, что в нашей ситуации местные референдумы стали бы очень нужным инструментом для решения целого ряда региональных проблем. Если же власть будет рассматривать местный референдум как некую игрушку, то она будет пытаться использовать его в свою пользу, независимо от того, как будет прописан закон. Это не зависит от фамилии президента, ведь можно оставить много недомолвок, которые позволят двойную, а то и тройную трактовку содержания принятого документа.
