Кэшбек за "сделано в Украине". Как мы построим 570 заводов за 10 лет

"Независимость начинается с экономики", — с таким слоганом "Деловая столица" вышла днем 23 февраля 2022 г. Теперь мы знаем, что это было за считанные часы до полномасштабного вторжения врага. Но тогда для нас был хоть и тревожный, но рабочий день после телеобращения президента Владимира Зеленского, в котором он инициировал программу экономического патриотизма и, в частности, поддержку национального производства.

Наша редакция давно разделяла эту позицию, а потому решила, что подходящий момент настал: мы провозгласили "ДС" площадкой для идей экономического патриотизма. В программной статье мы обосновали курс на политику развития национальной экономики — определили ее цели, приоритеты и инструменты. Если в двух словах, то мы, как деловое СМИ, выступаем за помощь нашему производителю, модернизацию перерабатывающей промышленности и ориентацию на выпуск и экспорт товаров с высокой добавленной стоимостью. По нашему мнению, это путь к экономическому успеху.

Война смешала многие планы, но точно усилила осознание факта: внутреннее производство критически важно. Прошло два тяжелых года, и президент 26 февраля 2024 г. презентовал диалоговую платформу с бизнесом и "новую экономическую политику" под названием "Сделано в Украине". "Этот вопрос выживания. А чтобы Украина имела весь необходимый ресурс для своей победы, должны побеждать также украинские товары, украинские услуги, украинское потребление и украинский экспорт, то есть украинские предприниматели", — подчеркнул Владимир Зеленский.

В свою очередь первая вице-премьер — министр экономики Юлия Свириденко представила это мероприятие как презентацию "новой украинской идеи — поддерживать украинское, производить украинское, покупать украинское".

"Это смена парадигмы… Идея превратилась в политику, а убеждение — в программу", — резюмировал Дмитрий Наталуха, глава комитета ВРУ по вопросам экономического развития, который несколько лет модернизировал законодательство под интересы украинского производителя.

Впрочем, платформа еще только заработала. Вопрос — почему такой победный тон? Возможно, потому, что часть задач уже выполнена. Национальные производители за последние годы действительно получили как финансовые, так и многие другие стимулы к развитию, о которых мы поговорим дальше. А выход первых лиц государства на фоне слогана "Сделано в Украине" символизировал для некоторых вдохновителей перемен победу новой идеи.

Но нужно понимать, что мы только в начале пути к реиндустриализации страны. Начнем с того, что уже удалось. Сверимся с современными взглядами на промышленную политику. А потом перейдем к правительственным планам и возможным рискам для стратегической ставки на производство. В этом контексте рассмотрим нашумевшую инициативу о кэшбеке на украинские товары.

Смена парадигмы

Звучит пафосно, но судите сами. Сменой парадигмы можно по-разговорному называть радикальное изменение мировоззрения или по-научному — пересмотр базовых положений и способов решения проблем. Не это ли произошло в Украине за последние три-четыре года?

Раньше большинство чиновников и известных экономистов исходили из таких предположений: свободная торговля — это всегда выгода, потому что рынок лучше распределяет ресурсы, а государство не так эффективно, как частный бизнес. Следовательно, вмешательство правительства через поддержку отдельных компаний или отраслей приведет к искажению конкуренции, менее эффективному производству, а на полках и витринах появятся худшие и/или более дорогие товары. Даже если правительственные чиновники иногда действовали вопреки этим принципам, на публике они декларировали стремление уменьшить государственное вмешательство и увеличить рыночные свободы во всех законных видах деятельности. При этом словосочетание "промышленная политика" считалось чуть ли не ругательным, каким-то рудиментом плановой экономики времен СССР — некоторые министры экономики прошлого, как Павел Шеремета, выступали и выступают против нее. На предложения по защите или поддержке национального производителя представители мейнстримных экономических элит указывали, что 200 лет назад Давид Рикардо доказал преимущества свободной международной торговли. А в менее деловых дискуссиях они просто отмахивались от оппонентов, как от адептов устаревших практик. "Ваше время прошло… вот этих промполитик, селекторных совещаний, стимулирования украинского велосипеда не будет; прошлое просто не сможет вернуться", — писал в 2019 г. "молодой реформатор", занимавший топовые должности в экономическом блоке правительства.

Однако за последние годы в высших кабинетах похоже поняли, что нельзя просто наблюдать за невидимой рукой рынка. Если у вас мало высокотехнологичной продукции, а много сырьевой (зерно и черный металл), то в торговле с более развитыми странами вы и будете специализироваться на продукции с меньшей добавленной стоимостью и останетесь с низкими доходами — это, кстати, прямое следствие теории сравнительных преимуществ Рикардо. Нужно не просто делать то, что лучше получается и легче всего продать, а наращивать мышцы — экономический потенциал. Именно с этой целью еще до большой войны в Украине ввели локализацию машиностроительного производства, обновили законодательство для индустриальных парков (см. ниже) и продолжили серию локальных стимулов для промышленности, таких как компенсация аграриям четверти расходов на приобретение украинской сельхозтехники (что вдвое увеличило ее долю на внутреннем рынке).

За время полномасштабной войны во власти окончательно сформировалось понимание, что не столь важна стоимость закупок, как сама способность производить. Не так важно, сколько мы производим, как что именно мы производим.

Недостаточно иметь развитую металлургию, нужно производить порох, снаряды и оружие.

Физически сложно экспортировать зерно — легче и выгоднее торговать мукой, спиртом, крахмалом, продуктами питания и кормами для животных.

Следовательно, если специализироваться на сырьевой аграрке, которая является основой украинского экспорта (особенно после потери части металлургических мощностей), можно забыть о быстром росте даже после окончания боевых действий.

Что нужно, так это вкладываться в перерабатывающую промышленность. Именно производство есть лучшей стратегией для развивающихся стран. В отличие от агробизнеса, оно не так ограничено природными факторами и может давать гораздо большую отдачу на вложенный капитал. А в отличие от большинства услуг товары перерабатывающей промышленности — машины, оборудование, одежда — гораздо легче экспортировать. К тому же, за счет заработанной валюты появляется возможность финансировать импорт и технологическое перевооружение, усиливая производственные мощности экономики.

Кстати, в отличие от сырьевых, сложные потребительские товары из Украины имели бы больше шансов найти нишу в ЕС, который пытается снизить зависимость от Китая. "По темпам роста экспорта электроники Турция входит в мировую тройку стран (компания Vestel занимает пятую часть рынка телевизоров в ЕС). Вы когда-нибудь слышали, чтобы на границе Турции и ЕС "высыпали" из вагонов турецкие телевизоры?" — приводит пример экономист Алексей Кущ, вспоминая о последних событиях вокруг блокады украинского зерна польскими фермерами.

Можно надеяться, что это в правительстве уже тоже понимают. В прошлом году в Минэкономики провозгласили цель поднять долю перерабатывающей промышленности в ВВП с 10% (так было до вторжения) по крайней мере до 20-25%, что является стандартом для стран ОЭСР. Более того, в министерстве теперь показывают инвесторам индикативный план развития перерабатывающей промышленности (см. ниже). Подразумевается не директивное (как в СССР), а рекомендательное планирование, когда государство оказывает подготовленному бизнесу финансовую и инфраструктурную помощь на построение и запуск определенных производственных мощностей. Все это должно отвечать стратегическим целям правительства (это может быть даже создание новой отрасли). Индикативное планирование широко применялась для послевоенного восстановления в середине прошлого века — от Франции до Японии — и в целом входило в рецепт "экономических чудес" второй половины XX в. Потребность в государственной помощи бизнеса объясняется просто: строительство завода в условиях неопределенности — это большая инвестиция, которая может не окупиться. Поэтому правительство снижает риски частных компаний посредством обустройства инфраструктуры, предоставления налоговых льгот или дешевых кредитов, гарантирования сбыта будущей продукции (госзакупки).

Приведем пример из Украины. Большинство из перечисленных стимулов уже заложены в обновленное законодательство об индустриальных парках (ИП). И это дает результаты: на сентябрь 2023 г. у нас насчитывалось 65 зарегистрированных ИП, в 48 из них работали управляющие компании, а в 19 уже были резиденты. Для сравнения, до изменений, в 2021 г., на бумаге числилось 52 ИП, а реально работали единицы. Кстати, в первые месяцы после вторжения именно индустриальные парки на западе страны с подготовленной инфраструктурой стали быстрым решением для релокации части предприятий и удержали промышленный потенциал от утечки за границу.

В то же время не стоит слишком радоваться первым успехам, потому что потенциал индустриальных парков как инструмента экономического развития еще не раскрыт в полной мере (например, в соседней Венгрии в 210 ИП генерируется около 30% ВВП). Также еще не заработала на полную локализация в публичных закупках: показатель местной составляющей в стоимости приобретенной продукции с этого года составляет 20%, а на 40% выйдет только в 2028 г., к тому же нечестные заказчики пытаются обходить это требование.

Можно сказать, что в Украине только рождается новая промышленная политика — основная работа еще впереди. В конце концов даже смена парадигмы еще не гарантирует прорыва. Очень важны дальнейшие действия правительства. Форум "Сделано в Украине" проливает немного света на планы властей. Но сначала уточним, как нужно действовать стратегически. Итак, как работает промышленная политика в современном мире?

Киты промышленной политики

За несколько дней до конференции "Сделано в Украине" в другом уголке мира профессор по международной политэкономии Гарвардского университета Дэнни Родрик в интервью Financial Times раскрыл современный взгляд на промышленную политику.

Всемирно известный ученый, который всю жизнь занимается проблемами глобализации и экономического развития стран, напоминает, что такая политика в разных формах применяется, например, в Европе, США, Южной Корее и Китае, хотя и нет достоверных объяснений, почему что-то сработало в одних условиях и не сработало в других. Он также дает советы современным правительствам, основанные на историческом опыте и научных исследованиях успехов и провалов индустриализации в разных уголках мира. Рассмотрим некоторые.

Промышленную политику следует сфокусировать на приоритетных целях. "Чем больше вещей вы пытаетесь достичь, тем меньше вероятность успеха. Итак, если у вас целенаправленная региональная политика, ориентированная на создание рабочих мест, вы можете это сделать; если у вас целенаправленная политика создания производственного потенциала в каком-то экспортно-ориентированном производственном секторе, вы можете это сделать. Но если вы пытаетесь одновременно создавать рабочие места, способствовать "зеленому" переходу и продвигать инновации, вы, скорее всего, не добьетесь некоторых целей", — говорит ученый. Сам Родрик, кстати, советует развивающимся странам присмотреться к "зеленым" технологиям (чтобы иметь высокую отдачу от инвестиций) и оттачивать трудоемкие неторговые услуги (чтобы сохранить рабочие места). Об этом идет речь в его статье, написанной в соавторстве с нобелевским лауреатом Джозефом Стиглицем. Однако нам нужно учесть исторический момент. Конечно, Украине придется выполнять требования ЕС в рамках "зеленого перехода", но в наших условиях это не самая неотложная задача. Что касается занятости, то на этапе восстановления Украину почти наверняка ожидает дефицит кадров, а не рабочих мест. Куда важнее обеспечить украинцев качественными рабочими местами, чтобы кратно повысить производительность труда (а значит и зарплаты) за счет технологий. Для этого следует сфокусировать промышленную политику на увеличении производственных мощностей и экспортного потенциала в отраслях с высокой добавленной стоимостью. По возможности следует переходить на зеленые технологии везде, где это отвечает основным целям.

Промышленная политика требует определенной государственной дисциплины, в том смысле, чтобы постоянно мониторить, что работает, а что не работает. "Успешная промышленная политика — это не определять победителей, а отпускать лузеров", — говорит Родрик. То есть ни в коем случае нельзя бесконечно поддерживать какие-то фирмы, только потому, что они свои. В долгосрочной перспективе правительство должно давать "плюшки" только лучшим, тем, кто наращивает промышленный потенциал, создает качественные рабочие места, словом, отвечает поставленным целям экономического развития (собственно это и есть индикативное планирование в действии).

Важен общий результат, а не провалы отдельных проектов. "Промышленную политику следует оценивать как портфель, так же как и венчурный капитал. Типичное правило: небольшое количество успешных инвестиций окупает все неудачи", — констатирует профессор Родрик. "Переводя" на украинский язык, нас не должны пугать примеры типа "упадок ЗАЗ".

Кэшбек и расфокус

Так какие планы у власти? Юлия Свириденко напомнила, что в госбюджете на программы поддержки украинских производителей, которые сейчас объединяются в политику "Сделано в Украине", в этом году закладывается 45 млрд грн. А приоритетные направления таковы:

• стимулирование спроса на украинские товары;
• содействие инвестициям в реальный сектор: дешевые деньги, присоединение к сетям и развитие промышленной инфраструктуры; компенсация инвестиций через налоги;
• развитие несырьевого экспорта

Впрочем, все они так или иначе декларируются или внедряются в рамках промышленной политики последних лет. Что нового? Вице-премьер обещает, что правительство распространит требования по локализации при публичных закупках на новые категории товаров, в том числе на оборонные (напомним, что сейчас они касаются только продукции машиностроения). Также в планах расширить программу компенсаций на покупку сельхозтехники (ее мы упоминали выше) на другие виды украинской техники. А спрос на украинские стройматериалы будут стимулировать через развитие доступной ипотеки "єОселя". Впрочем, есть сомнения, что эта политика будет правильно сфокусирована. Рассмотрим на примере.

Без сомнения, наиболее ярким месседжем с презентации платформы "Сделано в Украине" стал анонс так называемого украинского кэшбека — программы возврата покупателям части стоимости товаров украинского производства. Уже известно, что эти деньги будут зачисляться на отдельную карту (физическую или онлайн) и потратить их можно будет только на украинские товары. В правительстве обещают разработать весь механизм примерно через месяц, а запустить программу до конца года. Сейчас же от себя можем предположить, что компенсация потребителям будет происходить за счет налоговой составляющей в цене (авторы инициативы должны ожидать, что в перспективе поступления в бюджет снова возрастут благодаря увеличению объемов производства и продаж).

Однако с этой инициативой могут возникнуть проблемы. Какие виды продукции будут подпадать под действие кэшбека и что вообще считать украинским товаром (например, если сборка украинская, а комплектующие иностранные) — официальные лица не уточняют. Судя по тону публичной презентации, программа рассчитана на широкую публику, поэтому можно предположить, что кэшбеком начнут благодарить покупателей всего украинского — начиная с хлеба и масла, товаров, которые и так почти не встречают конкуренции с импортом. В то же время возникает вопрос, будет ли программа распространяться на инвестиционные товары — например на станки (в Украине есть несколько первоклассных производителей)?

Как бы ни получилось так, что мы, в условиях жесткой нехватки финансов, начнем стимулировать производство простой продукции вместо того, чтобы поддерживать производителей сложных товаров с высокой добавленной стоимостью. Есть опасность просто распылить ресурсы.

Именно это произошло в рамках программы льготного кредитования 5-7-9%. Во время полномасштабной войны, в условиях неподъемных рыночных ставок, 90% новых кредитов бизнес брал в рамках этой программы. Она, безусловно, играет положительную роль в поддержке украинского предпринимательства, но не заточена на развитие производственных возможностей. Согласно исследованию, опубликованному на Vox Ukraine, сейчас примерно половина кредитов выдана агросектору, еще четверть — торговле, а на производство приходится всего 15% финансирования.

Можно заметить, что доля кредитов на производство более-менее соотносится с его вкладом в ВВП, но вся суть политики экономического развития, которую мы поддерживаем, состоит в том, чтобы давать больше стимулов приоритетным отраслям с высокой отдачей. К сожалению, есть сомнения, что это отвечает намерениям правительства. Юлия Свириденко сейчас говорит о "преимуществах для тех, кто производит в Украине", то есть в целом для всех национальных производителей и иллюстрирует тезис… программой 5-7-9%. Это усиливает риск расфокусирования промышленной политики под новым зонтиком "Сделано в Украине". А чтобы этого не произошло, нужно следовать индикативному плану развития перерабатывающей промышленности.

План для перерабатывающей промышленности

Итак, о плане. С документом можно ознакомиться по этой ссылке. В нем допускается поступление в перерабатывающую промышленность $90 млрд в течение 10 лет (большинство — деньги инвесторов и кредиторов). Не будем приводить суперположительные результаты экономического моделирования (в конце концов, с каждым годом ситуация значительно меняется), но подчеркнем, что этот план предполагает создание 570 заводов в конкретных отраслях — от переработки сырья до производства промышленной продукции. Заметьте, что самая большая ставка, кроме металлургии, делается на автомобилестроение, фармацевтику, химпром, производство бытовой и электротехники и мебели — все отрасли с большим экспортным потенциалом:

Очевидно, чтобы выстроить успешную промышленную политику крайне важно удержать фокус на производственных отраслях с высокой отдачей. Несмотря на официальные декларации, в этом еще нет уверенности. Некоторые действия правительства (например, прошлогоднее решение принять от ЕС миллионы LED-лампочек при наличии украинских производителей) подрывают усилия по развитию национальной промышленности. Даже инициатива "украинский кэшбек", ставшая символом такой политики, рискует превратиться в поддержку любого отечественного производства и распылить дефицитные ресурсы. Несмотря на это, разрекламированная инициатива станет индикатором намерений правительства — развивать производственный потенциал страны или просто показать патриотическую картинку каждому клиенту супермаркета.