Вперед, машина! Удастся ли разогнать экономику законом о локализации

Среди авторов проекта закона №3739 "О внесении изменений в Закон Украины "О публичных закупках" относительно создания предпосылок для устойчивого развития и модернизации отечественной промышленности" лидеры большинства парламентских фракций и руководители профильного комитета, который, кстати, 15 июля рекомендовал принять документ в первом чтении. Так что он имеет все шансы стать законом. Разберемся, в чем суть локализации и что она даст Украине.

Инициатива рассчитана на 10 лет и в принципе очень проста. С 1 января 2021 г. продавцы 88 видов промышленных товаров и транспортных средств смогут соревноваться за государственные или муниципальные заказы, если их товары хоты бы на 25–40% произведены в Украине. Такое условие допуска на систему ProZorro предусмотрено для железнодорожного и городского транспорта, коммунальной техники и продукции энергетического машиностроения. Процент локализации отличается в зависимости от "предмета закупки" и с 2024 г. соответственно увеличивается еще на 15%.

Таким образом предполагается загрузить отечественных машиностроителей и стимулировать иностранные компании размещать в нашей стране производственные мощности. Под локализацией, уточним, подразумевается удельный вес промежуточных товаров, работ и услуг отечественного производства. Конечно, чтобы выполнить это условие иностранцам не обязательно строить в Украине завод, можно просто купить здесь комплектующих на нужную сумму, а это тоже плюс нашей промышленности.

Впрочем, у такой идеи нашлось и немало критиков как внутри страны, так и за границей. Местные эксперты, в основном приверженцы неолиберальных взглядов, усмотрели в предлагаемой норме угрозу конкуренции, а следовательно, перерасхода бюджетных средств из-за возможного удорожания закупаемой государством машинопродукции. Также скептики боятся возможных злоупотреблений и усиления бюрократии, хотя в Федерации работодателей Украины (ФРУ) уже заявили, что с бумагами бизнес справится.

Обеспокоились и международные партнеры, причем самое резонансное заявление сделал глава представительства ЕС в Украине Матти Маасикас, назвав требование о локализации при госзакупках "существенным нарушением" принципов равного отношения и недискриминации во взаимной торговле. Если присмотреться, то скептицизм некоторых украинских экспертов можно объяснить теоретическими предпосылками и недоверием к чиновникам, а вот позиция иностранцев вполне прагматична.

Примечательно, что и то, и то можно объяснить одним замечанием. Обрабатывающая промышленность, в частности машиностроение, способна давать продукцию с высокой добавленной стоимостью, обеспечивать возрастающую отдачу от расширения производства, а значит и приносить больший заработок стране, которая на ней специализируется. Безусловные приверженцы свободного рынка из экспертных кругов считают свободную торговлю саму по себе прекрасным результатом, поэтому против ограничений, а вот опытные торговые партнеры Украины, по указанным выше причинам, прежде всего хотят продавать технологичную продукцию, машины, и поэтому тоже против ограничений на нашем рынке.

Но чтобы взвесить все за и против, всегда стоит обратиться к первоисточникам, послушать практиков. Поэтому 15 мая "ДС" посетила в Киеве круглый стол "Локализация в машиностроении: как Украине победить в конкуренции". Здесь собрались разработчики законодательной инициативы — глава комитета Верховной Рады по вопросам экономического развития Дмитрий Наталуха и его заместитель Дмитрий Киселевский, доктор экономических наук, председатель правления CMD-Ukraine Игорь Гужва. В работе круглого стола приняли участие замминистра развития экономики торговли и сельского хозяйства, торгпред Украины Тарас Качка, экономисты, юристы и, конечно, представители бизнеса – руководители Федерации работодателей Украины и производственники из топ-менеджмента отечественных машиностроительных предприятий.

Защита маленьких

Для всех, кто интересуется мировой историей, не будет открытием, что крупнейшие экономики мира – от США и Германии в XIX в. до "азиатских тигров" в XX в. – выросли на промышленности. Хотя, возможно, лучше сказать наоборот: эти страны, пред тем как разбогатеть, вырастили свою промышленность – и об этом задумываются далеко не все. Вырастили – не просто фигура речи. В английском языке был термин "защита младенческих отраслей промышленности" (infant industry protection), а в немецком – "воспитательные тарифы". В начале дискуссии Дмитрий Наталуха развил эту метафору, чтобы пояснить важность защиты национального производителя на современном этапе развития украинской промышленности.

"Теоретики свободной торговли говорят нам, что быстрая и масштабная либерализация рынка в развивающихся странах должна быть безусловна, и поэтому вы как можно раньше должны выпустить свои отрасли в мир жесткой глобальной конкуренции, чтобы они начали наращивать мышцы… И в ваших же интересах, чтобы ваши производители действовали в условиях максимальной конкуренции, чтобы у них был стимул повышать свои производственные способности для выживания. А протекционизм приводит к лени. Но есть стимул, а есть возможности. Если шестилетнему ребенку дать $50 тыс. и сказать "Будь хирургом — иди делай операцию" или "Обоснуй теорию относительности Эйнштейна" — вряд ли у него это выйдет", — сказал председатель парламентского комитета по вопросам экономического развития, добавив, что перегибы, "когда дети до 50 лет живут с родителями", а государства "до такой степени защищают свои компании, что они становятся неконкурентоспособными" не могут быть аргументом, что протекционизм в принципе не работает.

Впрочем, и современные развитые страны применяют целый арсенал мер для защиты своих производителей (торговые войны тому подтверждение), которые, кстати, бьют и по Украине – участники дискуссии привели немало примеров, об этом чуть ниже.

Рост и занятость

Кризис только подчеркивает актуальность локализации как инструмента поддержки промышленности и экономик в целом, считает Дмитрий Киселевский.

"К концу года около 250 тыс. украинцев могут потерять работу из-за экономического спада, вызванного коронавирусным кризисом. Падение промышленного производства за пять месяцев составило 8,7%, но, что интересно, падение перерабатывающей промышленности, то есть там, где большая добавленная стоимость, — 15,6%. Возникает вопрос: имеет возможность Украина, подобно США или ЕС, залить свою экономику деньгами, чтобы прекратить экономический спад? Наверное, нет. Поэтому требование локализации является логичным государственническим решением в поддержку своей экономики и граждан в условиях пандемии", — отметил замглавы профильного Комитета глава Верховной Рады по вопросам экономического развития.

Однако ситуация усугублялась еще задолго до коронакризиса, ведь доля перерабатывающей промышленности в ВВП Украины, как и в структуре экспорта, постоянно сокращалась. Больше всех потерял сектор машиностроения, в частности производство автотранспортных средств в 2019 г. составляло всего 31,0% от уровня 2012 г. При этом уровень проникновения импорта в публичные закупки Украины достигает 38% (по машиностроению – всех 46%), тогда как в мире этот показатель в основном колеблется в пределах 4-8%.

Игорь Гужва, как один из экспертов, принимавших участие в разработке законопроекта о локализации, акцентировал внимание на том, что публичные закупки в Украине, в отличие от многих развитых стран, не используются как инструмент развития промышленности и стимулирования занятости. А все потому, что у нас ключевым критерием при отборе предложений является цена, что не соответствует мировой практике, когда учитываться, например, жизненный цикл продукции, занятость, та же локализация или даже КСО производителя. Другими словами, иностранные компании то ли за счет масштаба своего производства, то ли из-за экономии на качестве продукции могут снижать цену и выбивать украинских конкурентов за деньги наших же налогоплательщиков. Так какой же эффект будет от локализации при публичных закупках? В CMD-Ukraine посчитали с помощью системы Global Trade Analysis Projects (GTAP), которая является всемирным инструментом, а в нем участвуют свыше 100 стран мира, его применяют США, ЕС, Япония, ВТО при расчетах.

"ВВП в среднесрочной перспективе будет расти почти на 4%, с учетом мультипликационного эффекта продукция перерабатывающей промышленности получит 10,7% роста, поступления налогов в бюджет увеличатся на 8,2%, будет создано около 62 тыс. новых рабочих мест", — сказал Игорь Гужва, уточнив, что норма о локализации производства поможет сохранить еще около 200 тыс. рабочих мест, которые сейчас под угрозой закрытия.

Таким образом, если изучить ситуацию комплексно, а не только сравнивать закупочные цены в ProZorro, в случае принятия этой инициативы государство может, как минимум, дважды выиграть: и непосредственно – по налоговым поступлениям, и косвенно – благодаря масштабированию экономики и повышению внутреннего платежеспособного спроса. Нужно ли говорить, что занятость на технологичных производствах и повышение доходов домохозяйств сами по себе являются задачами экономической политики в современном обществе.

Широкий инструментарий

Но не стоит забывать, что принцип локализации – это только один из инструментов поддержки национального производителя и привлечения инвестиций в реальный сектор. Есть много других, которые, согласно успешному опыту развитых стран, должны применяются одновременно. В современном мире, по данным доктора экономических наук Владимира Панченко, в 80% случаев для поддержки производителей применяются субсидии (в том числе экспортные), а также тарифные и инвестиционные меры.

В OECD тоже акцентируют, что локализацию стоит применять не изолированно, а в правильном контексте. Среди рекомендаций мировых аналитиков, которые процитировал Игорь Гужва:

- ограниченный срок действия требований, ведь если оставлять их слишком долго, могут возникнуть побочные эффекты в виде технологического отставания или удорожания продукции;

- наличие конкуренции между производителями внутри страны;

- экспортная дисциплина;

- одновременное применение дополнительных стимулов (налоговых, финансовых), о чем говорилось выше.

По первым двум пунктам все понятно. Напомним, норму о локализации при публичных закупках у нас предлагается ввести сроком на 10 лет. Что касается конкуренции, то, по подсчетам авторов законодательной инициативы, в Украине действуют около сотни производителей, продукция которых подпадает под соответствующие требования (основные перечислены в пояснительной записке к законопроекту), а еще порядка 4 тыс. компаний могут поставлять комплектующие и запчасти для этих товаров.

На последних двух рекомендациях стоит остановиться подробнее. Под экспортной дисциплиной понимается простое правило: доступ внутреннего производителя к господдержке зависит от показателей его экспорта, которые постепенно повышаются. Классический пример применения – Южная Корея времен Пак Чон Хи. Кстати, это действенный инструмент против того, чего резонно опасаются многие критики – технологического отставания местных производителей. Экспортная дисциплина помогает держать в тонусе, да и успешно тренировать отечественные компании, даже если внешняя конкуренция на какое-то время слабеет.

"Если вы производите продукцию, заказываете ее у своего производителя, она сначала может быть и дорогой и не очень качественной. Со временем благодаря требованиям государства она может становиться более качественной, затем более конкурентной по цене. И в дальнейшем появляется такое требование, как экспортная дисциплина. То есть на тебя распространяется норма, если у тебя – определенный процент экспорта", — пояснил Игорь Гужва за круглым столом.

"ДС" уточнила у председателя правления CMD-Ukraine, есть ли конкретные планы по запуску сопутствующих локализации стимулов для национальных производителей. Игорь Гужва уверен, что ко второму чтению в законопроекте появится норма об экспортной дисциплине. Но в одном документе все не пропишешь.

"Если говорить о других стимулах, то, к примеру, тем же комитетом и практически теми же народными депутатами зарегистрирован законопроект об индустриальных парках. Кроме того, есть Экспортно-кредитное агентство [которое в этом месяце должно подписать первый контракт, – ред.]… Итак, мы за Экспортно-кредитное агентство, за локализацию в госзакупках, за индустриальные парки, за бесплатное подключение к инженерным сетям, за целевые программы", — отметил эксперт.

Лакомый рынок

Важнейшие параметры, от которых зависит успех локализации в машиностроении, – объем внутреннего рынка и мощности украинских производителей. С одной стороны, отечественный бизнес должен быть готов обеспечивать потребности публичного сектора, а с другой – у самого государства и региональных властей должно хватать заказов, чтобы загрузить местные предприятия. Кроме того, иностранные компании только тогда захотят размещать мощности в Украине, когда будут понимать, что смогут здесь отбить инвестиции и заработать. При таких условиях можно достичь основных целей законопроекта – развить национальное машиностроение и привлечь в эту отрасль иностранные инвестиции.

Как оказалось, в Украине потенциальный внутренний спрос внушительный. "Мы провели опрос по ключевым заказчикам, тем, кто планирует закупать в ближайшие пять лет эти предметы закупки. По оценкам, 150 млрд грн предполагается потратить в течение следующих этого периода", — констатировал Игорь Гужва. В свою очередь Владимир Панченко отметил, что инвестиционный спрос в транспортной, энергетической и коммунальной инфраструктуре но уже на последующие 10 лет составляет все $100 млрд. Здесь стоит отметить, что в изготовлении одной сложной продукции типа трамвая или троллейбуса участвуют от 15 до 50 компаний-поставщиков, а одно рабочее место в машиностроении создает до 10 рабочих мест в смежных отраслях – вот где потенциал для роста занятости.

Конкретный пример привел еще один соавтор законопроекта, председатель Совета Федерации работодателей Украины Дмитрий Олейник. По его словам, сейчас определяются условия тендеров Укрзализныци на закупку 205 электровозов, цена контракта – $1 млрд. "Мы посчитали подробно вместе с поставщиками, которые могут быть партнерами в этом проекте…, сколько ж можно сделать местной составляющей, локализовать – вышло 53%", — констатировал Олейник. При этом он акцентировал, что такие условия госзакупок соответствуют международной практике и привел в пример США, которые с 2016 г. установили норму в 60%, а со временим и 85% стоимости местной составляющей в предметах закупки.

Замглавы правления, директор по экономике, финансам и перспективному развитию ПАО "Крюковский вагоностроительный завод" Игорь Манаенков подтвердил, что даже локомотивы можно делать своими силами, без помощи американцев, "хотя с ними лучше и у них есть чему поучиться". Впрочем, стоит отметить, что, по мнению Манаенкова, с украинскими закупщиками не все так радужно и проблемы с заказами могут возникнуть, но в целом он считает законопроект о локализации "первым шагом к действительной независимости Украины". А говоря словами Дмитрия Олейника, "это декларация о государственном экономическом суверенитете".

А советник президента ЧАО "Концерн-Электрон" Юрий Джурик попытался развеять еще одно опасение относительно украинского рынка после введения нормы локализации. Формулируется оно просто: а вдруг повысятся цены. "Наши оппоненты говорят, что продукция украинских производителей часто бывает дорогая, а значит, заказчик будет покупать по более высокой цене. Я не согласен. Ведь локализация, наоборот, даст толчок к замене импортной составляющей и удешевлению готовой продукции. Вот пример: с начала производства общественного транспорта мы закупали трамвайные тележки у наших партнеров из Германии, но они не выдерживали украинских рельсов, и нам пришлось самим выпускать трамвайные тележки… Чрезмерная зависимость от импорта часто создает ситуацию, когда он не дополняет, а подавляет производство. А мы можем наконец направить на внутренний рынок миллиарды гривен наших налогов, которые сейчас в экономиках разных стран", — сказал Юрий Джурик.

Глобальные споры

Что бы мы ни говорили о теоретических основаниях для таких мер, как локализация, или их преимуществах для внутреннего производителя, государства и граждан, есть практика, с которой нужно считаться – это прагматичная политика наших торговых партнеров, прежде всего ЕС. А расклады таковы, что большинство развитых (и не только развитых) стран в том или ином виде используют схожие нормы при публичных закупках, а также применяют другие меры по защите своих производителей. Так, в США локализация не заканчивается указанными выше нормами, госучреждения там обязаны отдавать преимущество продукции, которая, в зависимости от сложности изделия, содержит от 40 до 80% местной составляющей. А в Евросоюзе нормы относительно локализации устанавливаются Директивой 2014/25/ЄС относительно публичных закупок по многим направлениям – от питьевой воды до транспортных средств: заказчик имеет право отклонить тендерные предложения, если менее 50% их стоимости сформировано не в странах ЕС.

Тарас Качка как торгпред Украины отметил, что идея о пересмотре доступа иностранной продукции к госзакупкам давно витала в воздухе, поскольку "мы сильно открыты в одностороннем порядке для 80% всех стран", в том числе и для соседей – Турции и Беларуси. "Турецкие компании часто выигрывают тендеры в Украине, а вот украинских компаний в Турции нет. То же касается и китайского импорта", — констатировал замминистра.

Однако он подчеркнул, что есть список государств, с которым мы договорились о взаимном доступе на рынки. Это, в частности, страны ЕС, США, Швейцария, Норвегия, Япония. Австралия и даже Молдова, поэтому нашим властям нужно быть осторожными. "Нельзя говорить, что законопроект №3739 нарушает все соглашения, но возможны определенные нюансы и то по конкретным тендерам. Но нам нужно в диалоге с Евросоюзом показать, что законопроект не против ЕС и это просто попытка урегулировать ту же проблему, с которой пытается справиться сам ЕС", — отметил торгпред.

Тарас Качка также считает, что главная борьба за развитие украинского машиностроения начнется на стадии имплементации этой законодательной инициативы, поскольку есть несколько потенциальных проблем. Во-первых, выполнять некоторые заказы придется в сотрудничестве с иностранными производителями, а для этого украинские компании должны быть у них сертифицированы. Во-вторых, многое все равно будет зависеть от того, как заказчик, например коммунальное предприятие, пропишет технический заказ. И в-третьих, могут быть недовольными и производственные госпредприятия, если понадобится закупить оборудование, подпадающие под требование локализации, но не выпускаемое в Украине. Хотя разработчики законопроекта, напомним, уверяют, что вся такая продукция у нас производится.

А что еще касается отношений с международными партнерами, то руководитель практики международной торговли юридической фирмы "Ильяшев и Партнеры" Алена Омельченко сообщила два основных месседжа – один негативный, а другой, скорее, позитивный. Первый состоит в том, что защита национального производителя всегда вызывает давление со стороны партнеров, и страны, которым предоставлен свободный доступ к рынку украинских госзакупок, будут бороться за него. Конечно, лучшим вариантом было бы договориться, особенно с ЕС. Но если не получится, то стоит готовиться к арбитражам. А позитив в том, что это не помеха внедрению Украиной принципа локализации, во всяком случае на несколько лет. "Если же ЕС все-таки обратится в арбитраж (в рамках Соглашения об ассоциации или как участник соглашения о госзакупках ВТО, — ред.), то в любом случае есть инструменты, которые дадут возможность вести переговоры между государствами. И как минимум лет пять данная инициатива (требование по локализации, — ред.) будет работать. В дальнейшем, если арбитраж определит, что Украина нарушила ту или иную сделку, нашу страну обяжут привести свое законодательство в соответствие с международными договорами", — пояснила Алена Омельченко.

Впрочем, на проблему международной торговли можно посмотреть и немного под другим углом. Точнее на торговлю с ЕС. Генеральный директор ФРУ Руслан Ильичев, проанализировав историю закупок на ProZorro, пришел к неожиданному выводу: сейчас и европейские, и украинские компании проигрывают на тендерах турецким и китайским.

Поэтому украинская локализация в интересах европейцев. В нашей машиностроительной продукции содержится множество европейских компонентов. Более того, отечественные производители покупают европейское оборудование для своих заводов, поэтому законопроект выгоден европейцам. "Как раз закон о локализации подтягивает интересы европейских компаний. Потому что "Пожмашина" закупает на шасси Man или коммунальная техника собирается на шасси "Мерседеса" и так далее", — уточнил Ильичев.