Электронный кодекс. Сколько будет стоить интернет после реформы связи

Один рынок, три проекта

Еще свежо в памяти, какой резонанс в обществе в конце августа вызвал неуклюжий проект закона "Об электронных коммуникациях" №1083, воспринятый как попытка взять под государственный контроль личные электронные коммуникации граждан Украины.

Тогда законопроект быстренько отозвали "на доработку". И вот теперь он возвращается - без скандальных положений вроде "SIM-карта по паспорту", но в комплекте с другими законопроектами, призванными отрегулировать телеком-отрасль в Украине. Сейчас на рассмотрении Верховной Рады находится три законопроекта, касающихся регулирования отрасли связи. Причем в роли конкурирующих оказались инициативы, подготовленные депутатами от "Слуги народа". Это проекты "О развитии инфраструктуры для цифровой трансформации экономики и общества" (№2320 от 28.10.2019), новая версия "Об электронных коммуникациях" (№2264 от 15.10.2019) и "О радиочастотном ресурсе" (№1086 от 29.08.2019).

Законопроект №1086 предусматривает требование лицензирования полос радиочастот для внедрения мобильной связи на условиях аукциона с предварительной квалификацией участников. Предложенная редакция документа также разрешает операторам совместно использовать радиочастотный ресурс (РЧР) с целью ускорения развертывания сетей, увеличения их территории покрытия и повышения качества услуг. Это попытка компаний Vodafone, lifecell и "Интертелеком" лишить "Киевстар" его главного конкурентного преимущества - РЧР.

В то же время проекты №2264 и №2320 должны поспособствовать усилению госрегулирования рынка телекоммуникаций. Что, в свою очередь, как считают в Интернет-ассоциации Украины (ИнАУ), повлечет резкий рост тарифов на доступ в сеть.

Ассоциация направила открытое письмо президенту, председателю Верховной Рады, премьер-министру и председателю депутатской фракции партии "Слуга народа", в котором говорит об угрозе уничтожения рынка услуг доступа в интернет. По мнению ИнАУ, принятие данных законопроектов приведет к кардинальному перераспределению этого рынка, к банкротству отечественных операторов и резкому росту тарифов на интернет-доступ.

"В результате в Украине будет потеряно одно из лучших в мире соотношение цена/качество доступа к интернету и относительно свободный доступ к сети", - подчеркнули в ИнАУ. Зато безусловно в выигрыше окажутся провайдеры, аффилированные с госрегулятором в сфере связи. То есть речь идет о перспективе передела рынка объемом порядка $5 млрд в год.

Впрочем, руководители "Слуги народа", похоже, решили не допускать "разброда и шатания" в телеком-законодательстве. 29 октября в парламентском комитете по вопросам цифровой трансформации прошла встреча заинтересованных сторон: на ней присутствовали депутаты, руководители крупных телеком-компаний и представители экспертного сообщества. Все по итогу сошлись во мнении, что отрасли электронных коммуникаций нужна новая нормативная база. И договорились, что все три проекта законов об электронных коммуникациях будут сведены воедино. На их базе будет создан проект Кодекса электронных коммуникаций с учетом взятых Украиной международных обязательств.

Част(от)ный случай

Пример того, почему отрасли нужен единый и хорошо проработанный кодекс, - нынешняя ситуация с радиочастотами, используемыми для мобильной связи (включая мобильный интернет). 29 октября в Мариуполе на инвестиционном форуме RE:think премьер-министр Алексей Гончарук подписал меморандум с четырьмя крупнейшими мобильными операторами. Руководители "Киевстара", "ВФ Украина" (торговая марка Vodafone), lifecell и "Интертелекома" пообещали обменяться радиочастотами в диапазоне 900 МГц.

Это требуется, чтобы получить сплошные полосы, необходимые для создания покрытия связью стандарта 4G по всей территории страны. Правительство вынуждено идти на подписание подобных "добровольных" соглашений между участниками рынка по одной причине: в рамках действующего законодательства иным образом сейчас практически невозможно создать равные конкурентные условия и обеспечить распределение частот в диапазоне 900 МГц, чтобы это отвечало нормам конкуренции Евросоюза.

По планам правительства, уже в марте следующего года подписавшие соглашение операторы должны получить новые лицензии, дающие право предоставлять высокоскоростной мобильный доступ в этом спектре частот. Проблема же в том, что у одного оператора сконцентрировано более 50% частот. Это "Киевстар", который в результате череды сделок по слиянию и поглощению в полном соответствии с законом стал обладателем очень значительной части дефицитного РЧР.

А поскольку у государства сейчас попросту нет механизма перераспределения частот, на практике это может сдерживать запуск новых технологий. Скажем, какой-то оператор, не имея денег или желания, скажем, развивать технологию 5G (в данном случае это только пример), но контролируя нужные частоты, вполне может вести себя как "собака на сене", сдерживая развитие рынка по всей стране. Потому что если сегодня компания-оператор формально выполняет все лицензионные условия, то изъять у нее радиочастоты практически невозможно.

Все свести в единый кодекс

Описанные проблемы, по замыслу правительства, должны быть решены через сведение предложенных законопроектов в единый кодекс по образу и подобию европейского. Тем более что для этого есть хороший повод: Соглашение об ассоциации с ЕС требует четких сроков выполнения именно в части телекоммуникаций. Положения европейского Кодекса электронных коммуникаций (Directive 2018/1972) должны быть имплементированы в отечественное законодательство на протяжении четырех лет с даты вступления в силу упомянутого соглашения.

В этой части документ вступил в силу 1 сентября 2017 г. Получается, срок имплементации европейских требований, то есть развертывания действенной системы госрегулирования рынка телекоммуникаций, истекает 1 сентября 2021 г. Дополнительная сложность здесь еще и в том, что само европейское законодательство не стоит на месте: например, оно было кардинально обновлено в 2018 г.

Летом нынешнего года Офис эффективного регулирования (BRDO) представил свой проект Кодекса электронных коммуникаций. Многие наблюдатели тогда посчитали, что законопроект, регулирующий телеком-индустрию, в итоге как раз и будет основываться на проекте BRDO. Причина проста: правительство теперь возглавляет Алексей Гончарук, который прежде руководил именно этой структурой.

Впрочем, чтобы любой закон или кодекс, регулирующий телеком-отрасль, эффективно работал, требуется решить две задачи. Первая - создать ответственный за рынок телекоммуникаций центральный орган исполнительной власти. Это уже сделано: в Украине появилось целое Министерство цифровой трансформации.

Вторая задача - расширить полномочия Национальной комиссии по регулированию связи и информатизации (НКРСИ). Как считают в BRDO, для эффективного регулирования и даже управления отраслью НКРСИ не хватает ряда полномочий. Во-первых, проводить самостоятельный анализ рынков и определять операторов связи, имеющих значительное влияние на рынке. Во-вторых, заниматься досудебным урегулированием споров как между участниками рынка, так и по обращениям потребителей. В-третьих, регулировать доступ операторов к сетям и инфраструктуре связи. В-четвертых, обеспечивать эффективное использование радиочастот и конкуренцию в данной сфере.

По мнению же самих участников рынка, сейчас власти нужно не расширять полномочия НКРСИ, а решить ключевой вопрос о регуляторе отрасли. Разные интересанты продвигают разные подходы. Одни - сторонники государственного регулирования и сильного регулятора с большими полномочиями. Другие отстаивают "европейский вариант" - сильный регулятор, независимый от правительства. Такой регулятор обычно создается из числа самих участников рынка вкупе с представителями общественности. Однако чтобы в Украине реализовать второй вариант, потребуется вносить изменения в Конституцию.