Совет Национального банка Украины: 5 лет на страже институциональной независимости центрального банка

За эти пять лет сменилось три главы Национального банка, три премьер-министра Украины и четыре Министра финансов. По два-три раза менялись составы наблюдательных советов государственных корпораций.

Следует напомнить, что действующий состав Совета Национального банка начал свою работу после почти двухлетнего периода отсутствия в государстве такого важного конституционного органа как Совет Национального банка. При этом экономическая ситуация в государстве тогда многим казалась почти безнадежной — экономика и банковская система только пережили разрушительный шторм, и даже ростки изменений к лучшему были еще слишком слабыми. К примеру, в глобальном рейтинге конкурентоспособности Всемирного экономического форума 2016-2017 годов Украина по критерию надежности банковской системы заняла последнее место среди 138 стран, участвовавших в этом рейтинге.

Мы гордимся тем, что с начала работы вся деятельность новосозданного Совета Национального банка была направлена ​​на поддержку действий регулятора по выполнению законодательного мандата Национального банка — достижения и поддержания ценовой и финансовой стабильности в Украине. Кстати, первыми принятыми Советом решениями стали решения по разработке Основных принципов денежно-кредитной политики и осуществления контроля за ее проведением (ноябрь 2016 года). Именно нынешний состав Совет ввел переход к новому монетарному режиму — инфляционного таргетирования.

В 2016-2021 годах мы провели более 60 заседаний, по результатам которых приняли около 250 решений. Ключевыми документами, которые ежегодно принимались Советом Национального банка были Основные принципы денежно-кредитной политики на следующий год и среднесрочную перспективу, смета административных расходов Национального банка Украины, подтвержденная внешним аудитом консолидированная финансовая отчетность Национального банка Украины. Совет также одобрил Стратегию монетарной политики НБУ, которая обеспечивает последовательность монетарной политики и неизменность ее целей и принципов.

 С 2016 года Совет 10 раз заслушал Правление по вопросам исполнения Основных принципов денежно-кредитной политики, в том числе ежеквартально в 2017-2018 годах. По результатам предоставлялась соответствующая оценка деятельности Правления и рекомендации Правлению и Правительству Украины. Впоследствии было принято решение рассматривать эти вопросы дважды в год, позже — раз в год.

Среди других вопросов, которые находились в поле зрения и рассматривались Советом, были вопросы о состоянии валютного рынка, развития банковской системы, влияния политики государственных заимствований и налоговой политики на состояние денежно-кредитной сферы Украины, состояния кредитования в Украине, новых тенденций в реализации режима таргетирования инфляции и его особенностей в странах со средними и низкими доходами, изучение мирового опыта экономического роста в других странах, особенностей развития макропруденциального регулирования в Украине, методов и форм прогнозирования макроэкономических показателей экономического и социального развития Украины, политики НБУ относительно государственных банков и ее влияния на эффективность монетарного трансмиссионного механизма.

Отдельная работа осуществлялась по направлению надзора за системой внутреннего контроля НБУ и сметным процессом. В фокусе внимания Совета были вопросы утверждения и соблюдения показателей сметы административных расходов НБУ, надзора за системой внутреннего контроля НБУ (СВК) и деятельностью внутреннего аудита. Именно Советом разработаны критерии оценки надежности и эффективности системы внутреннего контроля и инициирована ежегодная отчетность Правления о состоянии СВК, налажена регулярная отчетность подразделения внутреннего аудита и порядок эскалации проблемных вопросов, выявленных ими.

Кстати, миссия МВФ по оценке защитных механизмов НБУ в феврале 2019 года отметила активное выполнение Советом и его совещательными органами своих полномочий.

За эти пять лет, по сути, с нуля были созданы и развиты институциональные основы корпоративного управления Национального банка. В отдельные годы работали три рабочих консультативных органа: Аудиторский комитет; Комитет по вопросам денежно-кредитной (монетарной) политики и финансовой стабильности; Комитет по вопросам этики, оплаты труда и кадровых назначений. Значительный положительный вклад в работу Совета в свое время сделали ее совещательно-консультативные органы: Высший Экспертный Совет и Общественная коллегия (до 2019 года). Таким образом, подготовка важнейших решений Совета осуществлялась с привлечением ведущих финансовых и экономических экспертов.

Следует помнить, что среди конституционных органов Украины Совет Национального банка Украины имеет особое задание — разработка Основных принципов денежно-кредитной политики. Этим определяется миссия Совета Национального банка Украины как высшего органа монетарной власти в Украине. И все годы своей деятельности мы пытались создать надежный фундамент слаженной работы Правительства и Национального банка Украины.

Еще одна особенность, о которой стараются не упоминать: Основные принципы денежно-кредитной политики Украины, а не отдельно взятой институции, в частности НБУ. И принимают ее делегированные Президентом и парламентом страны члены Совета НБУ.

К слову, государство имеет ощутимый эффект от деятельности Совета, который можно оценить не только качественными показателями, но и количественными. Так, выполняя рекомендации Совета, Правление пересмотрело процедуры формирования и использования резервов собственного капитала и, как результат, высвобождение капитала составило: в 2017 году 2,1 млрд. грн. и 5,2 млрд. грн в 2019 году, что увеличило объем прибыли, который направляется в Государственный бюджет Украины. Совет при рассмотрении сметы административных расходов Национального банка уменьшил плановые объемы расходов, в частности оптимизация по годам составила: 2017 — на 332 млн. грн., 2018 — на 1,4 млрд. грн., 2019 — на 590 млн грн., в 2020 году — на 451 млн грн., 2021 — на 103 млн грн. Оптимизация расходов согласовывалась с Правлением Национального банка, руководствуясь критериями их обоснованности и соответствия функционалу Национального банка.

При этом действия Совета никоим образом не ограничивали финансовую независимость НБУ. Правление имело достаточные финансовые ресурсы, необходимые для выполнения его функций, реализации соответствующих программ и обеспечения надлежащего уровня оплаты труда сотрудников, что подтверждалось отчетами о выполнении сметных показателей.

В то же время на протяжении всей каденции Рады почти непрерывно менялось профильное законодательное поле. По нашим расчетам, с 2015 по 2021 год в Закон о Нацбанке изменения вносились около 30 раз. Хотя для работы Национального банка важна институциональная, организационная и законодательная стабильность. Трудно работать в нормальном режиме, если постоянно ожидаешь очередного изменения той или иной законодательной нормы. Поэтому лично я убежден, что следует прекратить перманентные изменения в Закон о Нацбанке и обеспечить законодательную стабильность.

Зато Закон Украины о внесении изменений в некоторые законы Украины относительно отдельных вопросов деятельности Национального банка Украины (регистр. номер законопроекта №5850), принятый во втором чтении и в целом 19 октября 2021 года, может пошатнуть баланс полномочий и ответственности как на уровне корпоративного управления в Национальном банке, так и привести к разбалансировке государственной экономической политики в целом.

По моему мнению, вышеуказанные изменения в Закон Украины "О Национальном банке Украины" значительно усиливают тенденции к снижению уровня подотчетности Национального банка. В частности, из полномочий Совета Национального банка исключается осуществление анализа влияния денежно-кредитной политики Украины на состояние социально-экономического развития Украины и разработка предложений по внесению соответствующих изменений в нее (статья 9 Закона Украины "О Национальном банке Украины") и рекомендации Правлению Национального банка, выполнение которых является обязательным. Это существенно ограничивает полномочия Совета Национального банка как конституционного органа, который отвечает за осуществление контроля за проведением денежно-кредитной политики, всестороннего анализа деятельности Национального банка и инициирования изменений в денежно-кредитной политике НБУ в случае обнаружения ее несбалансированного влияния на показатели социально-экономического развития Украины.

При этом предусмотренный проектом Закона запрет Совету Национального банка "вмешиваться в деятельность Главы Национального банка и заместителей Главы Национального банка при выполнении ими своих обязанностей и полномочий" фактически лишает Совет Национального банка возможности эффективно выполнять определенные Законом полномочия, поскольку любое его решение может быть расценено как вмешательство в деятельность Главы и/или заместителей Главы Национального банка. Кроме того, Глава НБУ является членом Совета НБУ.

Предусмотренные изменения Закона Украины "О Национальном банке Украины" также исключают обязательства Национального банка по а) предоставлению Кабинету Министров Украины ежеквартально информации о безналичной эмиссии в соответствующем периоде; б) проведении взаимных консультаций по вопросам денежно-кредитной политики, разработке и осуществлению общегосударственной программы экономического и социального развития; в) представления Президенту Украины и Верховной Раде Украины информации о расчете части прогнозируемой прибыли к распределению (дважды в год); г) поддержке экономической политики Кабинета Министров Украины, если она не противоречит обеспечению стабильности денежной единицы Украины.

Вышеупомянутые изменения в законодательство создают ряд вызовов для деятельности Совета Национального банка, которые нужно решить в ближайшем будущем. Среди них — необходимость определения четкого периметра ответственности Совета, включая полномочия в сфере формирования независимой денежно-кредитной политики, обеспечения эффективного контроля за ее проведением, а также средствами и методами ее осуществления и бюджетно-сметного процесса.

На мой взгляд, должны быть внесены изменения в Закон Украины "О Национальном банке Украины" в части пересмотра требований к норме формирования общих резервов, что позволит увеличить часть прибыли Национального банка, которая подлежит перечислению в Государственный бюджет Украины.

Кроме того, должны быть пересмотрены нормы Закона в части их приведения в соответствие с Конституцией Украины, статьей 100 которой определено, что Совет Национального банка Украины разрабатывает основные принципы денежно-кредитной политики и осуществляет контроль за ее проведением. Зато в Законе соответствующая норма Конституции интерпретирована как "Совет Национального банка разрабатывает Основные принципы денежно-кредитной политики на основании предложений, предоставленных Правлением Национального банка". Ни о каких предложениях в Конституции Украины речь не идет. Есть своего рода парадокс — Совет не может вмешиваться в деятельность Правления НБУ, а также отдельно Главы и его заместителей, а Правление имеет основания вмешиваться в конституционные полномочия Рады.

Я полностью разделяю мнение или даже формулу: Национальный банк = Совет НБУ + Правление НБУ. Только слаженная работа Совета и Правления способны обеспечить настоящую институциональную независимость центрального банка. Убежден, что абсолютизация полномочий одной из составляющих вышеупомянутой формулы может привести к непредсказуемым негативным последствиям для Национального банка как учреждения, а следовательно, и для страны в целом.

Вместо эпилога 

В первом Уставе Банка Англии 1694, одобренном монаршими лицами — королем Уильямом и королевой Мари — была определена цель его создания: "содействие общественному благосостоянию и пользе для людей". За более чем три прошедшие столетия законодательство Великобритании по вопросам деятельности центрального банка неоднократно менялось, однако вышеупомянутая цель и сегодня остается неотъемлемой составляющей деятельности центрального банка и отражена в его современной миссии: "содействие благосостоянию граждан Соединенного Королевства путем поддержания ценовой и финансовой стабильности".

Сегодня мы не должны сооружать стены вокруг независимости Национального банка, мы должны проводить политику по предупреждению кризиса государственных финансов и совместно с Правительством координировать реализацию государственных программ, направленных на активизацию экономической активности в стране. Задачей центрального банка должно быть создание таких условий, при которых фискальная политика будет иметь возможность выполнить свою стабилизирующую роль в экономике. Для этого нужно наполнить Меморандум между Правительством и Национальным банком практическим содержанием и строго требовать его исполнения.

Дальнейшее конструктивное взаимодействие монетарной и фискальной политики должно стать ключевой задачей на будущее и фактором успеха государственных антикризисных программ. Акцентом такого взаимодействия должно быть создание условий для эффективного перераспределения доходов через бюджетные механизмы, формирование емкого внутреннего рынка и стимулирование новых инвестиций в расширение производственного потенциала национальной экономики по направлениям, имеющим наибольший мультипликативный эффект для экономического роста и занятости.

Требует актуализации также вопрос координации монетарной политики Национального банка с правительственной политикой по управлению государственным долгом. Роль Национального банка не должна сводиться лишь к техническому сопровождению операций по размещению государственных облигаций, но и уделять внимание стоимости государственных заимствований. Активная политика Национального банка по регулированию ликвидности на рынке государственных ценных бумаг будет способствовать высвобождению банковских ресурсов, задействованных в финансировании дефицита государственного бюджета, для нужд кредитования бизнеса и будет лучшим ответом на риски фискального доминирования, фантомные воспоминания о котором до сих пор не дают покоя апологетам инфляционного таргетирования.

Устойчивое развитие экономики на основе мощного внутреннего рынка будет формировать надежную налоговую базу государственных финансов, что, в свою очередь, обеспечит возможность эффективного применения фискальных рычагов с целью справедливого перераспределения доходов в экономике и снижения уровня социального неравенства.

Учитывая вышесказанное, считаю, что широкая дискуссия по монетарной политике Национального банка должна продолжиться пересмотром нашей Стратегии монетарной политики, которая должна быть актуализирована в соответствии с современными вызовами, как глобальными, так и внутренними. Мы должны понять, что в условиях обострения рисков глобальной эпидемиологической ситуации фактическая самоизоляция страны, национальный протекционизм и защита национальных интересов каждого в своем доме требуют и от нас повысить роль государства в формировании новых подходов к монетарной политике, в том числе определить новую роль НБУ. Создание постоянно действующей платформы для обсуждения монетарной политики Национального банка существенно усилило бы роль Национального банка в экономических процессах в государстве и уровень доверия к его политике. Реализация этой инициативы с представителями различных категорий стейкхолдеров (с возможностью усиления регионального фокуса) будет соответствовать лучшим международным практикам открытости деятельности центральных банков и способствовать выработке решений, которые дают оптимальный ответ на вызовы, стоящие перед национальной экономикой, и отвечающие интересам общества.

Богдан Данилишин, глава Совета Национального банка Украины с 25 октября 2016 года