Не отходя от кассы. Кому достанется пашня после ликвидации Госгеокадастра
Украина не Германия
В развитых странах такие сложные и стратегически важные для государства и общества рынки, как земельный, контролируются рыночными и государственными институтами. Например, в Германии местные органы власти принимают решения, кому продавать местную землю и сколько. Если покупатель вызывает определенные сомнения как в части происхождения источников средств для покупки, так и в контексте его дальнейших планов использования купленной земли, ему на законных основаниях могут и отказать. Именно институциональной зрелостью страны и объясняется тот факт, что немецкое земельное законодательство обходится без установления фильтров концентрации земли в одних руках, выраженных в процентах от общей площади пашни страны, региона, местной общины. В таком зрелом формате намного эффективнее минимизируются риски, связанные с обезземеливанием фермеров, выведением земель из сельскохозяйственного оборота, смены целевого назначения, и контролируется главный риск - концентрации земли сельскохозяйственного назначения в одних руках.
Но в любой модели, хоть в институционально зрелой, хоть в институционально анемичной, ключевую роль играет титульная система, то есть механизм учета и сохранности прав собственности инвестора и имущественных прав кредитора. Если мы говорим о рынке земли - это земельный кадастр. Именно поэтому такие тектонические изменения, как "спуск" земельных полномочий на места и "перетряхивание" кадастра, всегда вызывают определенные опасения относительно скрытых, а не декларируемых мотивов таких реформ. Провозглашается-то у нас всегда адаптация национального законодательства к лучшим европейским практикам...
В контексте законодательных изменений важно определить, насколько усиление полномочий местных органов власти соответствует уровню их институциональной готовности и не приведет ли эта структурная рокировка к банальному сокрытию на местах серых схем приватизации земель. Что касается "перезагрузки" кадастра, здесь настораживает время принятия такого решения: его следовало бы активировать до, а не во время либерализации рынка земли.
Все в сад
Начнем с первого пункта - изменения баланса полномочий. На данный момент функции госнадзора за состоянием актива в виде земель сельскохозяйственного назначения и реализацию государственной политики в сфере топографично-геодезической и картографической деятельности и земельных отношений осуществляет Государственная служба Украины по вопросам геодезии, картографии и кадастра (Госгеокадастр). До 2014 г. аналогичные функции были возложены на Госагентство земельных ресурсов (до 2013 - Госкомитет по земельным ресурсам).
Постоянная регулятивная чехарда не могла не отразиться на эффективности системы госконтроля за земельными ресурсами. Об этом говорится и в пояснительной записке к законопроекту, в котором приводятся в том числе и такие цифры: в 2017-м, согласно публичному отчету Госгеокадастра, суммарные поступления в местные бюджеты от передачи данным ведомством в аренду земельных участков сельскохозяйственного назначения составили всего 118,7 млн грн, в то же время на содержание самого кадастра государство потратило 1,11 млрд грн, а в 2018-м - уже 1,9 млрд грн.
Для повышения эффективности использования государственных земель, которые находятся за пределами населенных пунктов, законопроект предлагает передать данные наделы в коммунальную собственность сельских, поселковых и городских советов. Кроме того, местные органы власти получат возможность самостоятельно менять целевое назначение земельных участков, находящихся в частной собственности, и устанавливать по ним детальную планировку территорий. Напомним, этого права местные советы были лишены согласно нормам Земельного кодекса с 01 января 2002 г.
"Органы местного самоуправления в настоящее время контролируют только около десятой части неприватизированных земель. В то же время управленческие решения по земле, принимаемые уполномоченными из Киева чиновниками территориальных органов Госгеокадастра, далеко не всегда могут рассматриваться как соответствующие интересам сельских общин", - говорится в пояснительной записке к законопроекту.
Для повышения полномочий местных органов депутаты хотят "похоронить за плинтусом" полномочия централизованных органов власти: закон планирует отказаться от существования специального уполномоченного центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере земельных отношений. На смену такой структуре должна прийти упрощенная сервисная служба, которая будет лишь осуществлять деятельность по ведению кадастра и хранению геопространственных данных по земельным участкам.
В то же время упрощенные функции контроля у государства все же сохраняются - они передаются областным государственным администрациям, в будущем, после завершения административной реформы, - префектурам.
Госинституции по осуществлению экспертизы землеустроительной документации и агрохимической паспортизации земель полностью отменяются.
С одной стороны, тема с передачей полномочий на места всегда находит горячий отклик в сердцах простых украинцев. Именно поэтому одна из немногих реформ последних лент, которая признана успешной не только теми, кто ее проводил, но и теми, на кого она была направлена, - это админреформа и увеличение ресурсной базы местных бюджетов. По этой причине критика предложений в стиле "все в сад", то есть на местный уровень, априори будет неблагодарной.
Управленческая чехарда
Но здесь как раз тот случай, когда необходимо "зрить в корень". Административная реформа низового уровня в виде создания объединенных территориальных громад далека от завершения. Не говоря уже о срединном уровне - на линии областных администраций, на смену которым должны прийти префектуры, а также в контексте передачи полномочий местным исполнительным комитетам, которые должны вытеснить управленческую вертикаль глав местных администраций как наместников с ярлыком президента. О возможном кадровом и организационном блэкауте местных органов власти вскользь упоминает и пояснительная записка к законопроекту, в которой говорится, что местные органы власти сами определяют свою готовность по приему дополнительного пакета полномочий касательно контроля за земельными отношениями "на местах", включая использования госземель.
А теперь вспомним начало статьи: ключевой фактор минимизации рисков на рынке земли - это институциональная зрелость государственных органов управления, включая и региональные структуры. Но о какой зрелости может идти речь, когда у нас не завершен даже низовой уровень админреформы, а ближайшие местные выборы в 2020-м наверняка могут надолго заблокировать дальнейшее течение структурных изменений государственной вертикали. В течение ближайших пяти лет нас ждет управленческая чехарда, когда местные органы власти даже при всем желании просто технически не смогут осуществлять надлежащий контроль за оборотом государственных земель. Конечно, их никто не заставляет форсировать события, они могут перенимать полномочия "по готовности", но ключевой риск как раз и заключен в том, что центрального государственного контролирующего органа уже не будет. И готовность или неготовность местных органов власти будет формироваться на фоне полнейшего вакуума госполитики в сфере земельных отношений.
Чисто теоретически, кому выгодна передача земель сельскохозяйственного назначения за пределами населенных пунктов в ведение местных органов власти, а также передача им полномочий по смене целевого назначения частной земли и ликвидация центральных органов госконтроля? Только тем, кто не хочет эту землю обрабатывать. То есть вначале на уровне местных советов можно будет согласовать покупку земель сельхозназначения, затем "не отходя от кассы" изменить целевое назначение и получить новый детальный план территорий - и все это без соответствующей госэкспертизы, которая будет попросту отменена. Единственные, кто смогут вмешаться - это префекты президента, но они явно "в схеме". То есть создается "гангстерский рай" для застройщиков окраин крупных городов, которые пока еще не добрались до близлежащей пашни, компаний по утилизации отходов. Авторы законопроекта, конечно, будут нам доказывать, что данные упрощения нужны для открытия заводов по производству смартфонов, микропроцессоров и электромобилей, но "чутье художника" подсказывает, что более вероятен первый вариант использования земель по упрощенной схеме. Хотя, конечно, обидно думать, что столь масштабные законопроекты у нас затеваются исключительно для прикрытия интересов одного-двух застройщиков...
Специфическая перезагрузка
А теперь о кадастровой перезагрузке. Современный земельный кадастр является неполным и содержит значительное количество технических ошибок. Государство не может установить на его базе принцип титульной защищенности собственника. Единственный выход - формирование с чистого листа нового рыночного реестра на базе технологии блокчейн и предоставление всем его участникам полных гарантий сохранности титулов собственности и возмещения со стороны государства убытков, полученных инвестором вследствие некачественного ведения реестров или рейдерской атаки. В таком варианте некоторое время могут существовать два кадастра: рыночный (с гарантиями государства) и старый, по тем земельным участкам, которые по каким-либо причинам обездвижены. Рыночный земельный кадастр наполняется с чистого листа за счет внесения в него информации при продаже земельных участков и реализации прав пользования на них. Отражение информации в нем осуществляется с помощью технологии блокчейн. Старый земельный кадастр продолжает зеркальное функционирование (по методу старой версии сайта) до полного перенесения его информации в новый рыночный земельный кадастр. Срок такого переходного периода может составить до 10 лет. В течение переходного периода происходит перенос информации из старого государственного земельного кадастра в новый, рыночный, в рамках которого государство несет полную финансовую ответственность за сохранность информации и титулов собственности добросовестного владельца. Но это в теории.
А на практике законопроект предполагает простую перезагрузку старого кадастра сразу в новый, это как отформатировать "жесткий диск". Резкое сокращение функций Госгеокадастра и очередная его "перезагрузка" чреваты не так потерей информации, как ее специфическим учетом. Так было во время каждой смены вывески, когда у прежних начиналась "последняя гастроль", а новым "нарезали" совершенно противоположные задачи. И тогда владельцы земельных участков узнавали о своих активах много нового. Кто жил в Обуховском районе - тот помнит. Именно поэтому специфическая форма перезагрузки кадастра пока свидетельствует лишь о том, что главная цель - это не интересы инвесторов и не желание построить с использованием современных цифровых технологий "титульную систему Торренса" в Украине, как это произошло в той же Эстонии и Сингапуре, а банальное "заметание" старого кадастрового следа и создание очередного организационного бардака на самом старте рынка земли.
