Мечта Насирова. Чего ждать от очередной реформы таможни и налоговой
Этот документ предусматривает, что ГТС и ГНС будут превращены каждая в единое юридическое лицо, а самостоятельные территориальные органы таможни и налоговой как отдельные юридические лица будут ликвидированы.
"Слияния и поглощения"
Законопроект предполагает внесение изменений в целый ряд законов, прежде всего - в Таможенный кодекс, а также в Кодекс об административном судопроизводстве, Гражданский процессуальный кодекс, Хозяйственный процессуальный кодекс, законы "О центральных органах исполнительной власти", "О государственной службе" и ряд других.
Кабмин, описывая "пряники" будущей реформы, отметил, что эти изменения позволят руководителям ГТС и ГНС создавать отдельные подразделения без статуса юрлица и делегировать их руководителям свои полномочия, а также расширить возможность применения в таможенном деле электронных документов, продавать изъятое таможнями имущество на аукционах через электронные торговые системы.
По словам председателя Государственной таможенной службы Максима Нефедова, эта реформа позволит унифицировать практику и методологию работы таможни по всей стране, а вспомогательные службы (кадровая служба, бухгалтерия, инфраструктура) будут централизованы, что позволит сэкономить расходы на содержание этого органа.
О реформе таможни и налоговой разговоры ведутся уже несколько лет. Практически каждое правительство своим долгом считает пообещать, что уж при нем-то реформа наконец произойдет, таможня станет приносить дополнительные поступления в бюджет, контрабанда будет окончательно и бесповоротно уничтожена, а налоговая станет лояльной к бизнесу.
Таможня и налоговая уже прошли несколько этапов "перевоплощения" - их то сливали вместе, то разъединяли в два отдельных органа. Например, в декабре 2012 г. ГТС и ГНС были объединены в лоне Министерства доходов и сборов, которое просуществовало до марта 2014 г., после чего было ликвидировано, а обе службы под единой вывеской "Государственная фискальная служба" были подчинены Министерству финансов.
В 2016 г. некоторые депутаты попытались вычленить из ГФС Таможенную службу и даже подали в Верховную Раду соответствующий законопроект, но он так и не был принят. Минфин тогда стоял на позиции, что таможенный и налоговый блоки должны быть под единой шапкой ГФС. Однако реформа, в соответствии с договоренностями с МВФ, предусматривала поэтапное создание единого юрлица в налоговом блоке, потом - в таможенном, а после чего должно было произойти их объединение.
В марте 2017 г. Кабмин с подачи министра финансов Александра Данилюка утвердил концепцию реформирования только налогового блока ГФС, которая предусматривала создание единого юрлица, ответственного за налоговое направление. Однако уже в январе 2018 г. Кабмин отметил эти планы, как нереализуемые. Поэтому Данилюк тогда заявил, что следующий вариант реформы предусматривает создание единого юрлица для таможни и для налоговой по отдельности. Однако и этим планам не суждено было сбыться - в мае 2018 г. премьер Владимир Гройсман отказал Данилюку в назначении замминистра финансов по налоговому направлению Яны Бугримовой, в ответ министр обвинил премьера в торможении реформы ГФС, и в июне 2018 г. Верховная Рада уволила Данилюка.
Уже в декабре 2018 г. Кабмин принял решение разделить ГФС на два отдельных органа - таможенную и налоговую службы и в марте этого года утвердил положения об этих госорганах. В мае ГНС получила регистрацию как юридическое лицо. А в ГТС создание единого юридического лица Нефедов прогнозирует завершить до сентября 2020 г., уже после того, как Верховная Рада примет разработанный его ведомством законопроект.
Реформа ГФС была и одним из требований Международного валютного фонда. Однако позиция МВФ, как и украинского правительства, также менялась: если ранее фонд ожидал эффекта от слияния этих двух ведомств, то теперь видит целесообразность в их разделении.
Кстати, некоторые функционеры в правительстве выдвигали самые сомнительные идеи о реформировании таможни. Например, при премьер-министре Арсении Яценюке появилась идея отдать часть таможни в качестве эксперимента под управление международной компании. Благо от этой идеи, которая бы свидетельствовала, что украинское правительство расписывается в собственной некомпетентности, вовремя отказались.
Тем временем, пока правительство примеряло к таможне то одну реформу, то другую, ни один руководитель этого органа за последние пять лет не уходил со своего поста без коррупционного скандала. Например, в марте 2015 г. после проверки, инициированной Арсением Яценюком, был уволен глава ГФС (в состав которой входила и таможня) Игорь Билоус. Доходило даже до расследований со стороны правоохранительных органов - в марте 2017 г. Национальное антикоррупционное бюро арестовало главу ГФС Романа Насирова, которого заподозрили в содействии бизнесу в уклонении от уплаты налогов. Кстати, Насиров был одним из руководителей ГФС, который считал, что объединение ГФС в одно юрлицо позволит эффективнее перераспределять кадры внутри службы.
Пряники и кнуты
Какие же плюсы и минусы несет для бизнеса еще одна реформа? Могут возникнуть опасения, что централизация таможен в одно юридическое лицо усложнит возможность оспаривания неправомерных действий таможенников и налоговиков. Согласно действующему законодательству иски в суд нужно подавать по месту нахождения юрлица, то есть в случае с созданием единого юрлица в таможне и налоговой бизнес должен был бы обращаться в суды в Киеве. Но так не будет.
"Чтобы мы не завалили два киевских суда массой дел, мы на это обратили внимание и предложили изменения в процессуальные кодексы", - рассказал "ДС" партнер юридической фирмы Ario Юлиан Хорунжий, который участвовал в разработке проекта реформы. По его словам, Гражданский процессуальный и Хозяйственный процессуальный кодексы уже предусматривают возможность оспаривать действия филиала юрлица по месту его нахождения, а разработчики проекта предложили изменить законодательство, чтобы действия отдельного структурного подразделения органа государственной исполнительной власти также можно было оспаривать по местонахождению подразделения.
Опрошенные "ДС" эксперты по разному оценили эффективность перспективы нынешней реформы. По словам генерального директора Ассоциации международных экспедиторов Украины Виктора Берестенко, заложенная в реформе норма о том, что местные власти не смогут больше влиять на назначение и работу руководителей филиалов, должна дать положительный эффект. "Это позволит назначать руководителей региональных таможен без необходимости согласования кандидатов с губернаторами, и поможет построить вертикаль власти в таможне", - сказал он.
Следует отметить, что, с другой стороны, такая концентрация полномочий в ГНС и ГТС и ограничение влияния на них местных властей, идет в разрез с политикой децентрализации.
Впрочем, Берестенко позитивно оценил предложенный проект изменений, заявив, что реформа назрела уже давно. "Никогда на моей памяти не было хорошей таможни. С 2007 г. я не помню ситуации, чтобы таможня оказывала бы какие-то услуги или сервис без коррупционной составляющей", - сказал он.
У проекта изменений есть и критики. Аналитик института социально-экономической трансформации Вячеслав Черкашин считает, что эта реформа - еще не гарантия того, что таможня будет работать лучше. "Это вообще не реформа, это смена структуры", - считает он. Черкашин привел не лучший, как он сказал, но наглядный пример: при Николае Азарове (руководил Государственной налоговой администрацией в 1996-2002 гг.) все четко управлялось и координировалось без единого юрлица.
По мнению Черкашина, для реформы таможни нужно осуществить множество мер. Например, переломить внутреннюю оппозицию к новому руководителю, поскольку таможня сегодня - это своеобразный закрытый клуб. Нужно также провести цифровизацию процедур и улучшить обмен информацией, который налажен из рук вон плохо, - например, прямой разрыв таможенных статистик по импорту составляет $2 млрд в год. Также нужно обновить кадры и поднять зарплаты, ну и убрать с таможен прокуроров, милиционеров и СБУ.
