Новый мировой порядок Трампа. Почему ВТО ему сильно мешает
Один из краеугольных камней Всемирной торговой организации - механизм решения торговых споров - прекращает нормальное функционирование.
Китайский "троян"
10 декабря истекает срок полномочий одного из судей Апелляционного органа (АО) ВТО, после чего орган потеряет кворум. С ним исчезнет площадка для обжалования решений третейских групп, которые рассматривают конкретные недоразумения между странами, а поэтому их решения не будут иметь статуса вступивших в законную силу. Скоординированная правилам ВТО современная международная торговля объемом более $ 50 трлн будет существенно подорвана. Она станет сползать к "естественному состоянию", когда страны ведут себя беспринципно, конфликтуя с другими, а на рынках господствует право сильного. Протекционизм, манипулирование юридическими понятиями, злоупотребления монопольным статусом, которые пока сохраняют эпизодический характер, быстро получат статус нормы. Разрушение ВТО, по экспертным оценкам, приведет к подъему средней тарифной ставки по миру на 32%, доступность благ населению сократится, а рынки многих товаров испытают сужение.
С 1994 г., когда начала действовать ВТО, в международной торговле была введена специальная система разрешения споров. Страны получили возможность оспаривать несправедливые с их точки зрения решения в специальном Апелляционном органе, состоящим из семи членов. После финального решения АО по делу страна-нарушитель сохраняла суверенное право отказаться его выполнять, но страны, которые жаловались, получили возможность внедрять меры возмездия в отношении нарушителя.
Вызовом для работы модели стало присоединение КНР в ВТО в 2001 г. Накопив практические знания о серых зонах и лакунах в правилах ВТО, Китай постепенно перешел к их активному использованию в собственных интересах. Он постоянно отшлифовывал и совершенствовал механизмы поддержки собственного экспорта. Выявлять и доказывать ее становилось все сложнее: от прямых субсидий и неофициальных партийных директив китайцы перешли к поглощениям конкурентов, льготному кредитованию, налоговым преференциям и занижениям цен промежуточной продукции, сырья или электроэнергии, поставляемых госкомпаниями.
В мировые чемпионы через господдержку
Деятельность государственных компаний, которые при поддержке властей КНР стали превращаться в "мировых чемпионов" и теснить повсеместно американский бизнес, спровоцировала жесткую реакцию руководителей США. Дональд Трамп в "Твиттере" заявил, что "ВТО сломано", а потому Вашингтон будет принимать меры, чтобы прочие страны прекратили "мошенничество". Как направления для атаки на ВТО были выбраны госкомпании, Апелляционный орган и специальный статус для развивающихся стран.
Регулятивных ограничений для государственных компаний, субсидируемых властью разными способами, соглашения ВТО не предусматривали. Статья 3 Соглашения о субсидиях и компенсационных мерах, где упоминается понятие "государственный орган", не конкретизирует, распространяется ли это определение на госкомпании. Если распространяется, то Китай не имеет права предоставлять своим государственным компаниям субсидии, если нет, то необходимо приводить дополнительные доказательства вредности таких действий китайских властей.
Присоединяясь к ВТО, Китай обязывался не допускать "диспропорционального" субсидирования своих госкомпаний, информировать ВТО обо всех субсидиях в аграрном секторе. Хотя формально он выполняет эти обязательства, проконтролировать степень его добросовестности крайне сложно. Много жалоб и расследований против КНР в рамках ВТО связаны с ценовыми искажениями на внутренних рынках, генерируемыми государственными компаниями, что затрудняет оценку хода торговли.
Особая природа экономической системы Китая делает невозможным, по мнению американцев, нормальное сотрудничество с ним на основе соглашений, достигнутых в рамках ВТО. В первую очередь США беспокоит дискриминация их компаний при доступе на рынки Поднебесной, которая возлагала на них обязанности создавать с китайскими фирмами совместные предприятия и делиться технологиями. Также американцы настаивают, что предпринимательская деятельность многих китайских компаний находится в прямой зависимости от органов власти КНР. Китаю ставится в вину непрозрачность работы его госсектора, изменчивость внутреннего законодательства, регуляторных и технических правил.
Слишком независимый орган
Вторым объектом постоянной критики американцев стала работа Апелляционного органа ВТО (АО ВТО), которому не хватает реактивности. Средний срок от подачи жалобы до окончательного приговора по ней в апелляционной инстанции составляет 26-28 месяцев, во время которого недобросовестные производители пользуются преимуществами неконкурентного происхождения.
Со временем арбитражные дела, проходивших через АО ВТО, начали накапливаться, его решения - приобретать статус прецедентов, а влиятельность самого органа - расти. Его независимые суждения часто противоречили взглядам американских должностных лиц, которые считали себя в праве широко использовать меры возмещения за проигрыш в торговле против китайских и других компаний. В ответ лобби металлургических и химических компаний из США популяризировало мнение, что Апелляционный орган ВТО выходит за рамки полномочий, предоставляя консультативные заключения по вопросам, которые не касаются споров на их рассмотрении.
Чтобы сделать невозможной работу Апелляционного органа, нынешние руководители, назначенные Трампом, отказываются направлять судью по квоте в АО и блокируют назначение специалистов, выдвинутых другими странами на вакантные судейские должности.
Параллельно США настояли на урезании бюджета ВТО на 2020 г. в части расходов на обеспечение деятельности АО, его судей и персонала.
При этом США были достаточно успешными в диспутах против Китая, попавших на рассмотрение АО ВТО. Из представленных ими 23 жалоб 11 были разрешены в их пользу, девять погашены в процессе консультаций, а по трем решение пока не вынесено. Зато из 16 жалоб Китая на США в ВТО только один из пяти приговоров был в пользу истца, по трем найдены компромиссные решения, а остальные остаются в процессе рассмотрения.
Представляется, что сегодняшняя цель США - сохранить за собой право конструировать правила международной торговли в интересах своих компаний, а при необходимости - ветировать неудобные юридические решения, принятые ВТО.
Администрация Трампа вновь начала использовать для этого подзабытый и покрытый пылью Раздел 301 Закона о торговле, который позволяет вводить санкции против стран, практикующих "неоправданное и необоснованное" отношение к американскому экспорту.
Китай в ответ отвергает все обвинения и доказывает, что выполнил обязательства, зафиксированные в Протоколе о присоединении к ВТО. Кроме снижения среднего уровня тарифных ставок до 9,8% Пекин устранил нетарифные барьеры на 424 наименования промышленных товаров, сохраняя квоты только для критически важных агропродуктов. С целью усиления защиты прав собственности КНР ввела в законодательство систему штрафов, охрану коммерческой тайны, товарного знака, усовершенствовала патентное законодательство, создала специализированные суды по вопросам IPR. Нормативные акты, регулирующие внешнюю торговлю, публикуются уполномоченными органами власти на постоянной основе. В соответствии с требованиями Китай информирует ВТО об изменениях в национальном законодательстве по субсидиям.
Как измерять развитие
Третьим уязвимым местом ВТО остается Специальный и дифференцированный статус (СДС), предоставляемый развивающимся странам-членам. Он позволяет удерживать тарифы на высшем уровне, ходатайствовать о смягчении условий и сроков, технической помощи по имплементации новых норм ВТО. Проблема с СДС в том, что страны сами решают, принадлежат ли они к тем, которые развиваются, а значит получают преференции. Четких критериев, отделяющих их от развитых стран, также нет, что позволяет пользоваться СДС неопределенно долго.
Китай признает себя самой большой развивающейся страной в мире и категорически противодействует попыткам лишить его этого статуса. Формально он соглашается "взять на себя обязательства, пропорциональные уровню развития и экономической состоятельности", и фактически не нуждается в большинстве льгот, предоставляемых СДС. Последний является важным для КНР в самозащите от развитых стран и сохранении свободы маневра, когда ее конкурентные преимущества в торговле со странами, развитыми слабее, начнут исчезать.
Поскольку не только Китай, но и другие (Сингапур, Южная Корея, ОАЭ, Израиль, Турция) признают себя развивающимися странами, в Соединенных Штатах настаивают на срочном пересмотре условий предоставления СДС. Этим статусом, по мнению Вашингтона, не могут пользоваться те, кто являются членами ОЭСР, входят в группу G20, отнесены Всемирным банком к категории стран с высоким доходом или чья доля в мировой торговле товарами более 0,5%.
Восстановится ли ВТО после кризиса?
Из-за диаметрально противоположных позиций основных мировых игроков ВТО и система поддерживаемых ею правил оказались на пороге экзистенциального кризиса. Вероятным выходом из него станет комплексное переформатирование организации, а сам процесс будет продвигаться путем образования коалиций вокруг реформационных проектов. Самой влиятельной сегодня выглядит европейская коалиция, к которой, в частности, тяготеют Канада, Австралия, Япония. Успех еврокоалиции будет зависеть от способности убедить развивающиеся страны идти на большие взаимные уступки. Есть основания полагать, что ЕС также будет пытаться связать реформы ВТО с политикой противодействия изменениям климата.
США вообще устранились от формирования коалиции, используя преимущество своей экономической мощи для координации торговли в двустороннем формате. Среди их условий обязательно содержатся направленные против Китая пункты об ограничении переговоров с "нерыночными экономиками", борьбе с валютными спекуляциями, недопущении дискриминационных субсидий для госкомпаний.
Китай будет пробовать выстроить свою коалицию на основе инициативы "Один пояс, один путь", в рамках которой уже требует новых механизмов арбитража. Главная цель КНР - не допустить превращения "реформ ВТО" в "реформы экономики Китая". Поэтому приоритет будет отдаваться решению легких и срочных вопросов (проблемы АО, субсидий рыболовству, е-коммерции, усилению инвестиций), отодвигая сложные на будущее.
Украина, чья экономика является открытой и либерализованной, заинтересована в сохранении и действенности института ВТО, который обеспечивает торговлю на основе правил. Мы уязвимы к разрушению торговых потоков, а также односторонним защитным действиям торговых партнеров. Поэтому нам следует поддерживать инициативы, направленные на усиление операционной автономии ВТО.
