Как соблазнить украинцев дольше поработать на пенсию
Все дело в том, что реформирование проводится в интересах экономики в целом с целью балансировки фискальной системы, а вот выгоды для пенсионеров не так очевидны. Более того, чтобы почувствовать выгоду и экономический эффект, также необходимо набраться терпения.
Проблемные точки
Главная болевая точка реформы — повышение пенсионного возраста, которого больше всего опасаются украинцы. Власти не раз заявляли и заявляют о том, что пенсионный возраст повышать не будут и в правительственном проекте, представленном Владимиром Гройсманом, формально его нет.
Тем не менее надо понимать, что, согласно данным демографического прогноза, Украина уже входит в 30 самых старых стран мира по удельному весу лиц старше 60 лет. В 2015 г. их доля была на уровне 21,8%. Удельный вес людей в возрасте 65 лет и старше — 15,5% от всего населения. Согласно национальному демографическому прогнозу к 2025 г. удельный вес лиц в возрасте более 60 лет будет составлять 25%, а 65 лет и старше — 18,4%, в 2030 г. — уже 26 и 20% соответственно. Это означает, что в случае отказа от увеличения длительности рабочей жизни нас ожидает существенное падение стандартов самой жизни.
Следует отметить, что повышение пенсионного возраста — это наиболее часто встречающийся шаг в программах реформ европейских стран. Однако в рамках реформы речь ведь может идти не только о законодательно установленном пенсионном возрасте. Есть и другие меры, которые позволят увеличить фактический возраст выхода на пенсию.
В частности, в рамках реформы, представленной правительством Владимира Гройсмана, речь идет не только о законодательно установленном пенсионном возрасте, но и фактическом. В частности, увеличение минимального стажа, необходимого для выхода на пенсию, позволит на треть сократить количество бенефициаров пенсионной системы, увеличить пул распределяемых между ними средств. Эта мера — одна из наиболее популярных в международной практике, видимо, потому, что последствия не так очевидны.
Доработать до пенсии
Если мы посмотрим на международный опыт, то увеличение периода осуществления взносов работает в первую очередь там, где законодательно установленный пенсионный возраст низкий. Следует отметить, что в Украине условия получения пенсии на общих условиях уже достаточно жесткие. Так, сейчас, чтобы заработать хоть на какую-нибудь пенсию, необходимо проработать 15 лет. Другими словами, если вы достигли пенсионного возраста, но стаж, на протяжении которого уплачивали пенсионные взносы, менее 15 лет, пенсия вам не положена. В случае принятия предложений правительства стаж увеличится сначала на 10 лет — до 25, а затем постепенно и до 30 лет.
При этом для стран ОЭСР, для того чтобы получить минимальную пенсию, нужен стаж 26 лет. В Польше — 25 лет, но при этом возраст выхода на пенсию там 60 и 65 лет для женщин и мужчин соответственно. Есть примеры и более "мягких" условий. Например, в Германии для получения пенсии необходимо проработать хотя бы пять лет.
Согласно мировой практике повышение стажа работы можно рассматривать как заменитель повышения законодательно установленного пенсионного возраста. Так, например, в Словении возраст выхода на пенсию один из самых низких (хотя и будет увеличен с 58,25 лет до 60 лет к 2019 г.). Однако период, в течение которого необходимо уплачивать пенсионные взносы, один из самых высоких и составляет 40 лет. Те граждане, у кого период осуществления пенсионных взносов ниже, могут рассчитывать на получение пенсии лишь с 65 лет.
Учитывая высокий уровень теневой экономики в Украине, прямое требование увеличения минимального трудового стажа может оказаться более эффективной мерой, чем законодательное увеличение возраста выхода на пенсию.
Реформа профессиональных пенсионных льгот (за исключением армейских) — мера, которой ждут давно. Теоретически, согласно законодательству, в Украине пенсии пенсионерам-льготникам покрываются за счет предприятий, но предприятия не всегда выполняют установленные законом нормы. На сегодня задолженность предприятий перед Пенсионным фондом за выслугу лет составляет 19 млрд грн. Эти средства ПФ взял из других источников.
При этом полностью отменить профессиональные пенсионные льготы было бы неправильно. Никто не хочет, чтобы у летчика, которому продлили срок службы до 65 лет, во время полета случился инфаркт. Профессиональные льготы есть и в других странах. Тем не менее условия получения пенсий более жесткие (стаж работы, возраст выхода на пенсию), методы администрирования снижают риски для государственной пенсионной системы путем создания профессиональных фондов.
Долгосрочная перспектива
Повышение пенсионного возраста само по себе не даст волшебного эффекта одномоментного сокращения дефицита Пенсионного фонда, а скорее относится к мерам, которые принесут свои плоды в долгосрочной перспективе. Следует отметить, что большинство стран при проведении в том числе непопулярных реформ создают стимулы участия в системе путем создания связи между пенсионными взносами и пенсионными выплатами. К сожалению, в Украине такая связь отсутствует.
Более того, де-факто созданы стимулы, подталкивающие украинца к минимальному участию в государственном пенсионном страховании. Ужесточение условий участия, которое предполагает реформа, предложенная правительством, при отсутствии прогнозируемых сопоставимых выгод вообще ставит эффект от реформы под сомнение. Сейчас в Украине более 3 млн занятых, которые вообще никак не уплачивают пенсионные взносы. И их можно понять.
Сегодня платить ЕСВ, чтобы заработать на пенсию, — наверное, наихудший способ обеспечить себя в старости.
Стимулов нет, и солидарная система их обеспечить в принципе не может. Причем чем лучше она "сбалансирована", тем меньше здравомыслящих людей хотят в ней принять участие. Поэтому без создания стимулов увеличение доходов ПФ за счет расширения базы ЕСВ может не оправдаться, а отмена упрощенного налогообложения несет риски дальнейшего бегства налогоплательщиков в тень. При отсутствии связи между пенсионными взносами и пенсионными выплатами бессмысленными становятся и другие опции. Например, популярное в международной практике увеличение "стоимости" трудового стажа в случае более позднего выхода на пенсию.
Сегодня проект правительственной реформы предлагает усилить такую связь путем осовременивания пенсий. Однако следует отметить, что предложенный механизм коснется чуть более половины тех, кто по закону имеет право на осовременивание, будет дискретным (нерегулярным) и небольшим. Предложенный механизм регулярного осовременивания (50% роста зарплат за последние три года и 50% темпов роста цен) может оказаться слишком затратным и быть отменен ввиду "отсутствия финансовых возможностей фонда".
Стратегически более тесная связь между уплаченными взносами и пенсионными выплатами возможна при условии второго уровня пенсионного страхования и развития третьего необязательного накопительного страхования. Но, несмотря на то что накопительную систему ожидают все и давно, второй уровень пенсионного страхования далеко не панацея.
Эффект от накопительного страхования будет не скоро, и сегодня введение накопительного страхования сопряжено с рядом рисков. В частности, обесценивание национальной валюты.
Введение второго уровня пенсионного обеспечения преподносится как мера социальной справедливости, обеспечивающая связь между взносами и пенсионными выплатами. В то же время де-юре эта связь сегодня и так может быть реализована. Достаточно обратиться в частный пенсионный фонд. Правда, из-за неразвитости фондового рынка и высоких рисков инвестирования желающих участвовать в негосударственном пенсионном страховании мало. Поэтому вопросы с введением второго уровня как обязательного остаются открытыми.
Во-первых, сегодня внедрение накопительного пенсионного страхования как никогда рискованно. В первые несколько лет функционирования накопительной системы участникам накопительного пенсионного страхования гарантирован негативный инвестиционный доход. Обесценивание сбережений будет подрывать доверие у участников системы.
Во-вторых, введение обязательного накопительного пенсионного страхования не улучшит жизнь пенсионеров прямо здесь и прямо сейчас. В лучшем случае введение накопительного пенсионного страхования улучшит жизнь тех, кому сейчас 25–35 лет. Ведь для того чтобы получать накопительную пенсию, надо сначала сформировать ресурс, за счет чего эту пенсию будут выплачивать.
В-третьих, нужны механизмы, которые защитят пенсионные накопления от инфляции (за три года уровень цен вырос почти вдвое).
При этом надо понимать, что создание накопительного пенсионного страхования означает, что государство в свое распоряжение получит длинный ресурс, как минимум 50 млрд грн. В нашей ситуации это ставит вопрос относительно надежности фонда. Для политиков есть большой соблазн принятия политического решения для перераспределения этих средств в пользу финансирования других целей (теоретически финансирование текущих пенсий, погашение долгов, повышение социальных выплат и пр.).
Отдельно стоит отметить, что изменение условий индексации пенсий — это предлог для правительства "продать" реформу. Сегодня пенсия рассчитывается как производная коэффициента трудового стажа, соотношения заработной платы бенефициара и среднего уровня оплаты труда по экономике, а также средней заработной платы в момент выхода на пенсию. Поскольку размер пенсии, как правило, не пересчитывается, возрастные пенсионеры, которые раньше вышли на пенсию, при прочих равных условиях имеют меньший размер пенсии. Анонсированная индексация пенсий призвана повысить справедливость пенсионной системы и пересчитать пенсии в связи с ростом вот этой самой средней зарплаты по экономике за то время, пока человек находился на пенсии.
Однако, учитывая двузначную инфляцию, плоды осовременивания быстро потеряют свою покупательную способность и будут нивелированы ближайшими повышениями минимальной пенсии. Соответственно, больше доверия к пенсионной системе не будет, ни у кого не появится стимулов платить в Пенсионный фонд больше и дольше, одноразовое осовременивание лишь на какое-то время увеличит покупательную способность пенсий без гарантий дальнейшего повышения уровня жизни.
Для того чтобы мера получила почетное название "реформа", необходимо четко определить правила повышения пенсий в дальнейшем, которые были бы подъемны для экономики и при этом по максимуму сохраняли привязку пенсии к зарплате.
Тем не менее уже сейчас можно сказать, что у Украины есть ресурс по осуществлению непопулярных мер, которые бы помогли эффективно сбалансировать фискальную систему пусть не сразу, но в долгосрочном периоде и одновременно обеспечить пенсионерам более высокий уровень жизни. В центре реформ должен стоять не пенсионный возраст и не пенсионный стаж сам по себе, а стимулы для участия в системе. Пока оптимизационная задача сводится к минимально возможному участию, административные меры будут иметь ограниченную эффективность. Кроме того, пенсионная реформа не должна идти в отрыве от остальных реформ, поскольку стандарты жизни пенсионеров зависят не только от размера пенсии.
Наталья Лещенко, экономист проекта центра социально-экономических исследований "CASE Украина" "Цена государства"
