Передел земли по-новому. Какие права получили ОТГ и какие возможности иностранцы

Залежавшийся законопроект и земельная реформа в Украине

28 апреля Верховная Рада приняла во втором чтении и в целом законопроект №2194 "О внесении изменений в Земельный кодекс Украины и другие законодательные акты относительно усовершенствования системы управления и дерегуляции в сфере земельных отношений". Документ, который поддержали 284 депутата, необходим для полноценного запуска рынка и для завершения земельной реформы.

Перед этим больше месяца законопроект тормозился: депутаты от ОПЗЖ и "Батькивщины" подали ко второму чтению 3128 поправок, которые пришлось рассмотреть. Сами же они не скрывали, что стараются заблокировать проект, чтобы не допустить формирования в Украине открытого рынка земли (который считают злом).

Законопроект стал еще и одним из самых залежавшихся. Он был подан в Раду еще 1 октября 2019-го, а принят в первом чтении — 14 ноября того же года. Однако дальше завис: голосовать за него в целом не имело смысла, пока 31 марта 2020-го Верховная Рада не запустила в Украине земельную реформу — она стартует с 1 июля 2021 г.

Во втором чтении законопроект №2194 начали рассматривать в середине марта, но он сразу натолкнулся на ожесточенное сопротивление части депутатов. Например, нардеп от ОПЗЖ Нестор Шуфрич заявлял, что проектом "фактически нивелируется контроль государства в вопросе распоряжения землей уполномоченными на это субъектами". В свою очередь лидер "Батькивщины" Юлия Тимошенко утверждала что документ продолжает стратегию власти по распродаже земли иностранцам и ставит точку на украинском фермерстве.

"ДС" проанализировала, что реально поменяется в законодательстве, а также какие возможности и риски открывает принятый документ.

Операции с землей упростятся

По задумке авторов документ должен уменьшить стоимость работ и сроки, которые тратятся на выполнение процедур, связанных с проведением землеустройства. Ожидается, что попутно снизится коррупция и вырастет материальная база местных властей. Это утверждение мы проанализируем ниже. А пока несколько слов о самих нововведениях.

Законом возвращаются полномочия органов местного самоуправления по управлению землями местных громад за пределами населенных пунктов через механизм земельных аукционов. Они смогут менять целевое назначение отдельных участков — по запросу собственника — и утверждать планы детальной планировки территории за пределами населенных пунктов (сейчас смена целевого назначения происходит через парламент).

Напомним, что до 2002 г. именно громады распоряжались этими землями, однако впоследствии полномочия передали в райгосадминистрации, а в 2013 г. — в Госгеокадастр.

"Эта история очень старая и касается распоряжения государственной землей — документ прописывает, кто имеет право распоряжаться государственной землей за административными границами населенного пункта. Такой земли у нас несколько миллионов гектаров. Ранее эта земля была забрана у местных советов, ею управлял государственный Геокадастр там были и другие учреждения, которые совместно решали, — сказал в комментарии "ДС" депутат ВР VIII созыва, специалист по рынку земли Алексей Мушак. — По сути в Киеве принимались решения, кому и как раздавать землю на местах. Сейчас эта земля возвращается к ОТГ, которые на местах будут решать, кому эту землю раздавать, что с ней делать и множество других вещей".

Речь идет примерно о 10 млн га украинской земли — как сельскохозяйственного назначения, так и прочего (в том числе земель водного фонда и лесохозяйственного назначения). Исключение составят лишь земли под объектами государственной собственности. Согласно новым правилам, органы местного самоуправления смогут:

• утверждать документацию по землеустройству и градостроительству в пределах всей территории объединенной территориальной громады (в том числе за пределами населенных пунктов);
• самостоятельно изменять целевое назначение земельных участков частной собственности (по запросу владельца).

Также они получат право:

• утверждать планы детальной планировки территории за пределами населенных пунктов;
• противодействовать самовольному занятию участков и нецелевому использованию земель за пределами населенных пунктов;
• полного доступа к Государственному земельному кадастру, у них появляется возможность получать и предоставлять любую кадастровую информацию.

"Это исправление ошибки десяти- или двенадцатилетней давности, когда землю забрали у местных громад. То есть сейчас эта ошибка исправлена: землю отдали на места, — говорит Алексей Мушак. — А поскольку этой земли очень и очень много, то это актив на несколько миллиардов долларов. То есть по сути государство передало несколько миллиардов долларов от себя местным громадам".

Децентрализация коррупции

Госгеокадастр окончательно теряет чрезмерные полномочия по распоряжению землями и контролю за их использованием. Если до сих пор это был главный в Украине земельно-распорядительный орган, то теперь он переходит в статус просто структуры, обслуживающей земельные операции. Предполагается, что такая трансформация ликвидирует множество коррупционных схем в земельной сфере.

Многие из этих схем было завязано на лишние согласования при оформлении земельных участков. Теперь меняется многое, в том числе:

• документация по землеустройству будет проверяться только единожды, на этапе внесения сведений в Государственный земельный кадастр;
• вводится обязательное страхование ответственности исполнителей работ перед заказчиками за ошибки, допущенные при составлении документации;
• убирается понятие агрохимической паспортизации земель, которое имело большую коррупционную составляющую;
• отменяется институт государственной землеустроительной экспертизы, за которую иногда приходилось платить сотни тысяч гривень и подолгу ждать формирования или оценки участка;
• ликвидируются излишние и дублирующие процедуры: предварительное согласование материалов места расположения объекта на земельном участке, специальные разрешения на снятие и перенесение грунтового покрова земельных участков;
• смежные громады теперь смогут самостоятельно определять общие границы своих территорий по взаимной договоренности;
• сертифицированные инженеры-землеустроители получают право государственных кадастровых регистраторов;
• документация по землеустройству и техническая документация по оценке земель будут разрабатываться исключительно в электронном виде и заверяться электронной цифровой подписью разработчика;
• больше не нужно получать согласие на изменение целевого назначения земельного участка по особо ценным землям в ряде госорганов, в том числе в Кабмине и Верховной Раде.

Впрочем, даже если весь этот список будет выполняться, ждать искоренения земельной коррупции не приходится. Полномочия Госгеокадастра, как и коррупционные риски, передаются на уровень ниже…

"Этим документом из земельных отношений убрали значительный коррупционный элемент. Но лучше сказать, что произойдет децентрализация коррупции. Раньше коррупция была централизована на уровне Госгеокадастра — про это много расследований было, как земля раздавалась, — говорит Алексей Мушак. — Сейчас этот коррупционный потенциал переносится на места. И это, в принципе, логично, что если люди на местах живут, то пусть они сами там лучше решают, что им делать с землей. С децентрализированной коррупцией легче бороться. Люди на местах ее могут сами пресечь, в отличие от коррупции централизированной".

Земля не только для аграриев

Еще один аспект нового закона — он открывает для иностранцев рынок земель несельскохозяйственного назначения. То есть из Земельного кодекса устраняются нормы, ограничивающие возможность иностранных физических и юридических лиц покупать свободные от застройки земельные участки несельскохозяйственного назначения за пределами населенных пунктов. Также упорядочивается еще ряд вопросов. Например, лицам, имеющим право постоянного пользования земельным участком или право аренды (после оформления постоянного пользования), дается возможность выкупить его по цене нормативной денежной оценки (без аукциона) с рассрочкой платежа на пять лет.

Что касается вопросов землеустройства, то закон предусматривает введение полной открытости и доступности землеустроительных документов, публичность их рассмотрения. Также вводится система мониторинга земель: Госгеокадастр будет отвечать за то, чтобы он проводился ежеквартально.

Передел на местах: участки могут достаться не тем

Впрочем, земельный вопрос для Украины всегда был одним из самых коррупциогенных. И перемещение соответствующий полномочий из центра на места лишь отодвигает, а не решает проблему. Как мы помним, есть мнение что с децентрализованный коррупцией легче бороться. Однако не все аналитики с этим согласны.

Эксперт Growford Institute Вячеслав Ильченко считает, что реформирование земельного законодательства нужно рассматривать комплексно. И в комментарии "ДС" он оценивает как только что принятый закон о системе управления и дерегуляции в сфере земельных отношений, так и недавно обнародованный правительством законопроект № 5385 об отмене института права постоянного пользования земельными участками, который мы анализировали на прошлой неделе.

"Первое и очевидное последствие принятия закона — злоупотребления с землями, которые до недавнего времени находились в постоянном пользовании. Теперь категория "постоянное пользование" исчезает, а соответствующие участки станут землей коммунальной собственности. Для того чтобы сохранить эту землю, землепользователь должен будет либо заключить договор долгосрочной аренды на эту землю, или выкупить ее на открытых торгах — причем без преимущественного права, — сказал Вячеслав Ильченко. — Потому что преимущественное право имеют только разработчики недр и действующие арендаторы, а постоянного пользователя земли в законе уже вообще нет".

Также, по словам эксперта, есть еще очень важный момент: решение о том, какие именно коммунальные земли выставлять на продажу, будет принимать ОТГ, — то есть в большинстве случаев по факту это будет руководитель громады. А его, по правительственному законопроекту, планируется сделать не избираемым, а назначаемым сверху. Это открывает просто-таки огромное пространство для передела. "Достаточно лишь этой схемы, чтобы запустить масштабный передел земель, особенно тех, которые находятся у мелких фермеров", — констатирует Вячеслав Ильченко.

Также он приводит пример Эквадора — по мнению эксперта, в Украине земельная реформа пойдет тем же путем. В 1954 г. в Эквадоре 64% земель принадлежало латифундистам. Правительство провело реформу, которая сводилась к внедрению аналогичных выкупов земли, находившейся в постоянном пользовании. Но этим правом выкупа смогли реально воспользоваться лишь 15% фермеров. Только в отдельных районах Эквадора эта доля достигла 40%. То есть больше половины эквадорских фермеров остались без земли. А латифундисты за счет выкупов только увеличили свои земельные площади.

В числе претензий к новому закону "Об усовершенствовании системы управления и дерегуляции в сфере земельных отношений" — например, то, что теперь собственник участка (в том числе сама громада) может просто снять и продать верхний плодородный слой почвы. Еще недавно это было конспирологической страшилкой противников рынка земли — а теперь неожиданно становится почти реальностью. Сейчас это экономически невыгодно — но кто знает, как будет в будущем…

Однако куда более опасно то, что местные власти по собственному усмотрению смогут менять целевое назначение земли, в том числе сельскохозяйственной. Разработчики уже принятого закона 2194 исходили из того, что местные громады не станут делать сами себе хуже, то есть будут заботиться о доставшейся им земле. Но будет ли так на практике — большой вопрос. Особенно учитывая, что в рамках реформы децентрализации ОТГ конкурируют за возможность разместить на своей территории новый бизнес, привлечь инвесторов (и оставлять у себя налоги от работы этого бизнеса). Возникает большой соблазн под конкретный проект поменять целевое назначение участка с хорошей, качественной землей — просто потому что "очень деньги нужны", а стратегическое видение вопроса (в масштабах государства) у местных властей отсутствует.

Как результат, потенциально возможной становится покупка сельхозземли иностранцами. Схема такова: в интересах некой производственной компании ОТГ меняет целевое назначение земли, выводя ее из статуса сельскохозяйственной, а потом эту компанию покупают иностранцы (или она превращается в совместное предприятие). В результате они получают земли, которые формально не являются сельскохозяйственными — но в реальности вполне могут использоваться в этом качестве.

Сам себе контролер: риски для окружающей среды

Еще один блок вопросов к новому закону связан с экологией. Вместе с землями сельскохозяйственного назначения ОТГ безвозмездно переданы и другие земли, которые не зарегистрированы в Государственном земельном кадастре, и права пользования которыми не были оформлены и зарегистрированы.

К сожалению, инвентаризация земель водного фонда и земель лесного фонда не завершена и большие территории остаются бесхозными. Они станут коммунальной собственностью территориальных громад. Предполагается, что местные органы самоуправления больше заинтересованы в сохранении окружающей среды, чем назначенные чиновники. Но так ли это на самом деле — большой вопрос. И многие главы местных громад уже сейчас строят планы по использованию таких земель, неформально поделился информацией с "ДС" юрист, работающий как раз в сфере земельных отношений.

Функции использования земли и контроля за ним одновременно возлагаются на органы местного самоуправления. Это противоречит понятию разделения властей. Не может орган, который распоряжается землей, во время землеустройства заботиться про охрану земель и осуществлять контроль.

Кроме того, закон отменяет землеустроительную экспертизу, не согласуется с процедурами стратегической экологической оценки и оценки воздействия на окружающую среду, создает риски неконтролируемой застройки — и это далеко не полный перечень его экологических рисков.

Однако все ключевые поправки, поданные депутатами комитета по вопросам экологической политики и природопользования, были отклонены. Фактически законом предоставляется согласие по застройке жилыми и другими объектами всех категорий земель, чем нивелируется сам принцип охраны земель.

По мнению экологов, закон создает значительный риск уничтожения остатков дикой природы Украины. Как заявлял глава ОО "Украинская природоохранная группа" Алексей Василюк, в рамках земельной реформы органы местного самоуправления получают не только пахотные земли, но и луга, степи и самосевные леса, расположенные на сельскохозяйственных территориях. А в документе не предусмотрены ограничения, необходимые для охраны таких природных экосистем. В нынешнем виде, считает он, — это прямой путь к их уничтожению, в частности вследствие распашки. Кроме того, закон, по его мнению, грозит дерибаном украинским лесам на землях запаса и тем, на которые лесхозы не успели изготовить документацию.

Принятый закон очень существенно сокращает количество регуляторных процедур, связанных с землей. И тем самым, по мнению его разработчиков, ограничивает предпосылки для коррупции. Но в реальности он одновременно развязывает руки местным властям. Централизованный (но коррумпированный) контроль заменяется доброй волей руководства громад. Кто-то в местной власти, конечно, будет радеть за родную землю. А кто-то — в полной мере реализует открывшийся коррупционный потенциал.