Конец децентрализации. Зачем Зеленский забирает у местных властей все дороги

Владимир Зеленский заявил, что в следующем году объемы строительства автодорог увеличатся вдвое по сравнению с планами на текущий год. "Я хотел бы в следующем году увеличить с точки зрения километража дорог еще на 100%, то есть вдвое. Сейчас мы увеличили на 1000% по сравнению с прошлым годом, но хочется увеличить вдвое. По крайней мере, в полтора раза мы увеличим, это в планах", — заявил он, находясь с рабочей поездкой в Волынской области.

Ранее центр анализа общественных финансов и публичного управления Киевской школы экономики уже подсчитал, что в этом году Украина и так "закатает в асфальт" рекордные суммы: из госбюджета будет выделено 105,6 млрд грн (8% расходной части), при этом 35 млрд грн Верховная Рада выделила из фонда по борьбе с COVID-19. Однако кроме этого государственный Укрэксимбанк выделил Государственному агентству автомобильных дорог Украины "Укравтодору" под госгарантии еще и кредит в 19,3 млрд грн. Суммарно расходы на дороги в этом году составят 124,9 млрд грн, тогда как в прошлом году было 50 млрд грн, а в 2018 г. – 38 млрд грн. Такое обильное финансирование позволит построить и отремонтировать в текущем году 4,2 тыс. км дорог.

Поэтому если президент не прибег к метафорам, то в следующем году сумма финансирования дорожного строительства может вырасти до четверти триллиона гривень за 8,4 тыс. км дорог.

Хитрые конкурсы

Однако сегодня есть и сомнения в прозрачности и рациональности использования средств, выделяемых на дорожное строительство. Агия Загребельская, соучредитель "Лиги антитраста" и госуполномоченный АМКУ в 2015-2019 гг., рассказала "ДС", что сейчас более 80% средств, которые распределяются на тендерах, фактически выдаются без конкуренции. "Деньги распределяются между 5-6 компаниями, которые выигрывают наибольшее количество процедур закупок. И по тому, как эти компании готовят свои документы на тендер, как они подают свои цены, какие цены они подают, и как они снижают цены на аукционах, мы можем сделать вывод, что компании создали картель и не конкурируют между собой", — сказала она.

По словам эксперта, это стало возможным за счет того, что "Укравтодор" свою тендерную документацию формирует таким образом, что другие компании на тендер попасть просто не могут. Например, львовское ЧП "Рома", у которого 10 лет опыта работы, более 100 чел. персонала, множество техники и собственный асфальтобетонный завод, оказалось на грани банкротства, и его владелец Роман Демчина объявил 11 июля о продаже компании. Причина – "Укравтодор" так выписывает условия тендера, что компания не может принять в них участие, и несет убытки.

Также Агия Загребельская привела пример компании из Житомирской области, которая строила житомирскую трассу, а сегодня – не может принять участие в тендере на реконструкцию этой трассы поскольку, согласно требованиям "Укравтодора", у нее недостаточно опыта.

Агия Загребелькая пояснила, что "Укравтодор" может в условиях тендера прописать, что компания-участник должна иметь опыт проведения определенных работ, но при этом они должны были выполняться определенным методом или с использованием определенных материалов. А кроме того, в качестве подтверждения нужно предоставить договоры по этим работам, которые были выполнены в предыдущие годы и оплаченные, например, не менее чем на 85%. Загребельская пояснила хитрость: в прошлые годы из-за хронического недофинансирования заказчик строительства и ремонта дорог редко когда выполнял свои обязательства по оплате работ на 100%, некоторые договоры были выполнены и оплачены, например, только на 50%.

Или, например, добавила Загребельская, компания-претендент должна не только подать на тендеры акты приема выполненных работ, подписанные работниками "Укравтодора", но и предоставить так называемый отзыв от "Укравтодора" — документ, выдача которого не предусмотрена ни одним нормативным актам. Поэтому такие отзывы "Укравтодор" может выдавать на свое усмотрение.

По словам Агии Загребельской, в лидеры по выигрышу тендеров сегодня вышли такие компании, как ООО "Автомагістраль-Південь", турецкая компания ONUR, ООО "Росдорстрой", ООО "Автострада", ООО "Технобудцентр", ООО "ПБС". Однако если в предыдущие годы на эти 6 компаний приходилось 50% выигранных тендеров, а сегодня – более 80%.

Однако Владимир Зеленский, находясь в Волынской области, на вопросы о тендерах ответил так: "Мне не важно, как проходят тендеры, главное – чтобы был результат".

Все деньги в один карман

Президент также заявил, что очень доволен новым руководителем "Укравтодора" Александром Кубраковым, отметив его честность и профессионализм. И сделал еще одно резонансное заявление – он хочет существенно расширить полномочия этой структуры и передать ей на баланс все дороги местного значения.

"У меня есть радикальное видение по поводу дорог… Скажу вам откровенно – мы об этом очень часто дискутируем с господином Кубраковым. Не на все дороги мы влияем. Вы знаете, что состояние многих дорог от "Укравтодора" не зависит, они строятся за местные средства или, вернее сказать, — должны строиться местными органами власти", — сказал он.

Зеленский привел в пример Одессу, где, по его словам, городские власти уже 20 лет не могут построить дорогу к порту. Поэтому он считает, что, хотя политика централизации ответственности за все дороги в "Укравтодоре" и противоречит вектору децентрализации, но это все равно нужно сделать.

Между тем децентрализация сферы строительства и ремонта дорог была проведена всего три года назад — стартовала с 1 января 2018 г. С тех пор "Укравтодор" стал отвечать только за 46 тыс. км дорог государственного значения, а остальные 122 тыс. км дорожной сети были переданы местным властям.

Изменился и принцип финансирования ремонта и строительства дорог. Александр Кава, эксперт в сфере транспорта, замминистра инфраструктуры в 2014-2015 гг., рассказал, что после децентрализации специализированный дорожный фонд в государственном бюджете распределяется в пропорции: 60% денег — "Укравтодору" на ремонт и строительство дорог государственного значения, 35% — областным администрациям на ремонт местных дорог (при этом деньги распределяются между обладминистрациями пропорционально протяженности дорог местного значения в каждой области), еще 5% — Министерству инфраструктуры в фонд безопасности.

По итогам 2018 г. чиновники рапортовали о хороших результатах эксперимента. Бывший тогда главой "Укравтодора" Славомир Новак заявлял, что за год было отремонтировано 3,5 тыс. км дорог государственного значения, или 95% от плана. На дорогах местного значения было выполнено только 63% запланированных работ, при этом в некоторых областях показатель выполнения планов по ремонтам составлял 100% (Хмельницкая область), а в некоторых – всего 42% (Луганская область).

В 2019 году местным властям на ремонт дорог в рамках 35%-ной квоты было выделено 14,6 млрд грн, по итогам года не было использовано только 10% этой суммы. И при этом ситуация очень сильно отличалась в зависимости от региона: например, в Сумской области не использовали только 0,83% выделенных на дороги денег, а в Черновицкой – 39,5%.

Теперь же, по задумке Зеленского, все деньги на дорожные работы необходимо сконцентрировать в одном месте – в "Укравтодоре". Правильно ли это? Оказывается, нет, децентрализация все же пошла на пользу местным дорогам.

Александр Кава считает, что централизация нецелесообразна, она не даст должного эффекта, и будет даже вредной для дорожной сети страны. "Именно децентрализация дорожной отрасли позволила ремонтировать больше дорог местного значения, потому что раньше деньги концентрировались на дорогах государственного значения, которые составляют опорную сеть национальных и международных коридоров. А на местную сеть – это 122 тыс. км дорог, которые соединяют между собой села и села с райцентрами – средств почти не оставалось, и в результате эти дороги находились в очень плохом состоянии", — сказал он.

Проведенная в 2018 г. децентрализация дала свои плоды – количество ремонтов дорог местного значения существенно выросло за последние 2,5 года именно благодаря новой системе распределения средств между "Укравтодором" и регионами.

Александр Кава отметил, что децентрализация была проведена на основании опыта европейских стран, в том числе стран Восточной Европы, которые отказались от централизованной социалистической системы управления дорожным хозяйством.

Обратный процесс, уверен Александр Кава, серьезно усложнит ремонт местных дорог. "Потому что из Киева расставлять приоритеты по ремонту дорог между селами – нереально", — сказал он. Эксперт отметил, что на сегодня "Укравтодор" и так имеет большую зону ответственности – из общей протяженности украинских дорог в 168 тыс. км он отвечает за 46 тыс. км, из которых более 80% находится в ненормативном состоянии. Для сравнения – в Польше компания — аналог "Укравтодора" отвечает лишь за 19 тыс. км основных национальных и международных дорог, при том что сеть автодорог в Польше значительно больше украинской – 430 тыс. км.