Богатые громады и нищие районы. Какая война за деньги ждет Украину

Децентрализованная "дисгармонь"

На выходе украинскую реформу децентрализации закономерно поджидает финансовая "дисгармонь". Это логично, ведь у любой системы территориально-административного деления должна быть соответствующая сетка бюджетных доходов, без которой подобная реформа превращается в децентрализацию нищеты.

На первых порах данная модель работала — и неплохо. Предыдущая система перераспределения бюджетных ресурсов была настолько токсичной, что любое увеличение местных бюджетов моментально приводило к расширению операционного маневра органов власти на местах. Причинно-следственная связь была здесь упрощенно-прямая, как в пищеварительной системе дождевого червя. Каждый миллиард гривень дополнительных ресурсов местных бюджетов тут же трансформировался в новые площадки для детей, ремонт парадных и прочие бонусы для обычных жителей, которые, находясь за сотни километров от столицы, привыкли нарекать на центральную власть за неработающую лампочку в подъезде. Но здесь и была вина в первую очередь центральной власти, которая систематически перетягивала бюджетное одеяло на себя и распределяла финансовые ресурсы по регионам в ручном режиме.

Как показывает практика последних лет, наибольшую эффективность в сборе и перераспределении бюджетных ресурсов проявили объединенные территориальные громады (ОТГ). За ними идут некоторые мэрии крупных городов. Сама низкая эффективность в сегменте районов и областей. Может, потому, что и самоуправления здесь намного меньше, ведь главы местных администраций назначаются президентом.

Хуже всего с реализацией региональной экономической политики в масштабах страны, а ведь именно экономика регионов является финансовым базисом для социального и инфраструктурного развития местных громад.

Старое административное деление на области и районы можно сравнить с корпусно-дивизионной структурой советской армии, где область – это военный корпус, район – дивизия, относительно большой населенный пункт – полк и так далее. Во времена СССР даже территориальное деление страны подчинялось мобилизационным потребностям и необходимости жесткого охвата периферийных территорий наместниками из центра — в виде секретарей райкомов и обкомов компартии. Нужно ли объяснять, что подобная административная сетка совершенно не соответствует принципам построения рыночной экономики и задачам децентрализации.

Пример Польши

Кстати, именно исходя из необходимости отказа от старой административной сетки была в свое время разработана польская админреформа, которая началась как прелюдия знаменитых экономических реформ Бальцеровича, но, учитывая ее сложность, была завершена уже после них. В итоге с 1 января 1999 г. количество польских воеводств было уменьшено с 49 до 16. При этом сама структура админделения — воеводство, повет, гмина — была сохранена. В Украине этому делению соответствует: область, район, ОТГ. Часть городов — воеводских центров в Польше, которые утратили свой статус, получили статус города на правах повета, что-то вроде городов областного значения. Именно новое административное деление стало основной и для развития региональной экономики в Польше, и более эффективной платформой для привлечения внутренних и внешних инвестиций. Сейчас там наиболее активно развиваются именно региональные технологические и промышленные кластеры, сформированные в рамках укрупненных воеводств.

Мечта о больших "землях"

Применительно к Украине — такими крупными территориальными единицами могли бы стать "земли". При изучении современного размещения производительных сил в Украине выделяют девять территориально-экономических районов, которые могут стать прототипом будущих украинских "земель":

1. Донецкий (Донецкая, Луганская области)
2. Приднепровский (Днепропетровская, Запорожская области)
3. Северо-Восточный (Харьковская, Сумская, Полтавская области)
4. Центральный (Черкасская, Кировоградская области)
5. Северо-Западный (Волынская, Ровенская области)
6. Подольский (Винницкая, Тернопольская, Хмельницкая области)
7. Причерноморский (Николаевская, Одесская, Херсонская области, АР Крым)
8. Карпатский (Закарпатская, Львовская, Ивано-Франковская, Черновицкая области)
9. Столичный (Киевская, Житомирская, Черниговская области).

В модели земельного устройства, в которой наши "земли" соответствуют польским воеводствам, местное самоуправление концентрируется на базе ОТГ, а экономическая политика, особенно в части привлечения инвестиций и формирования качества предпринимательской среды, включая админстимулы и госгарантии, — на уровне региональных экономических кластеров, "земель".

Стоит отметить, что соответствие админделения принципам размещения производительных сил как на макро-, так и на мидл- (среднем) и микроуровнях, является базовой предпосылкой финансовой успешности местного самоуправления. Земельный концепт административного деления предусматривает следующую структуру уровней: земля (макро) — район (мидл) — ОТГ (микро). Но на данный момент это всего лишь теория, и у нас действует немного обновленная постсоветская система деления: область (макро) — район (мидл) — ОТГ (микро).

Кого и как обделили

Попробуем проанализировать финансовую базу современных ОТГ, которые являются первичным звеном нашей территориально-административной сетки деления. С 17 июля 2020 г., в соответствие с постановлением Верховной Рады, в Украине должны быть сформированы 1469 ОТГ, в том числе 409 городских громад с центром в городах; 436 поселковых громад с центром в поселке городского типа; 624 сельские громады с центром в селе. Этим же постановлением произведено укрупнение старых 490 районов и 178 городов регионального значения, вместо которых были созданы 136 новых районов. При этом набор полномочий и, соответственно, объем финансовых ресурсов был существенно перераспределен: наиболее весомый пакет властных функций перешел на микроуровень в ОТГ и на макроуровень — в область. А средний уровень в виде районов остался наиболее обделенным и в плане полномочий, и в плане денег. И знаменитая фраза "нужно ехать в район", которая произносилась местными жителями при возникновении любой проблемы, отныне должна звучать как "нужно ехать в ОТГ" или "нужно ехать в область".

Финансовая ресурсная база местных органов власти формируется сейчас в основном за счет подоходного налога (частично оседает в местных бюджетах, частично — в центральном), акцизного сбора с продаж топлива, налога на землю и недвижимость, единого налога и значительного числа местных сборов (взимаемых, например, за выдачу торговых патентов), а также туристических сборов и всевозможных админуслуг.

Как видим, это не очень надежный и, самое главное, не капиталоемкий набор источников для формирования бюджета. Бюджетообразующие налоги у нас — это косвенные налоги, уплачиваемые конечными потребителями: НДС и акцизы. А также импортные пошлины и рента за добычу природных ресурсов. Что касается последнего налога, то местные бюджеты получают всего лишь 5% от его суммы. Топливный акциз также в значительной степени является центральным налогом, в местные бюджеты идет 13,44% от его величины. НДС и импортные пошлины идут мимо кассы местных бюджетов, это монополия центра.

Единый налог зависит от уровня предпринимательской активности в регионе, а вот сама предпринимательская среда в значительной степени зависима от решений центральных органов власти: местные ОТГ никак не могут повлиять на такие действия, как повышение минимальной зарплаты или введения обязательных РРО.

Подоходный налог также очень неоднороден по регионам, но здесь есть хотя бы механизм базовой и реверсивной дотаций из/в госбюджет, когда происходит региональное выравнивание местных бюджетов за счет перераспределения налоговых сборов, исходя из отличий регионов по показателю средней заработной платы (размер которой влияет на поступления подоходного налога). 

С 1 января 2015 г. сбор в размере 5% от реализации в розничных сетях алкогольных напитков и табачных изделий также зачисляется в местные бюджеты. 

В проекте бюджета на 2021 г. правительство вновь планирует забрать у местных бюджетов часть топливного акциза и компенсировать эту недостачу увеличением отчислений на места акцизов по табаку и алкоголю.

Налоги на землю и недвижимость крайне слабо администрируются, а их база для начисления далека от оптимума.

В условиях карантина правительство расщедрилось на "жидкие" дотации для МСБ, но при этом значительная их часть была осуществлена опять же за счет местных бюджетов (без соответствующей компенсации).

Не говоря уже о том, что, например, образовательная субвенция рассчитывается по формульным моделям по состоянию на 1 января отчетного года, а формируется по факту на 1 сентября, когда власть любит увеличивать среднюю зарплату, но не пересчитывать при этом образовательную субвенцию на соответствующую величину.

Феодализация страны

На данный момент в парламенте рассматривается законопроект №4100, в соответствии с которым бюджетные ресурсы районов будут существенно урезаны в пользу ОТГ. Перечень бюджетных поступлений районов выделен в отдельную статью Бюджетного кодекса (641-ю).

Обобщенную структуру доходов районов можно представить в следующем виде:

• налог на прибыль предприятий и финансовых учреждений коммунальной собственности, учредители которых – районные советы;
• плата за лицензии на определенные виды хозяйственной деятельности и сертификаты, выдаваемые РГА;
• поступления от арендной платы за пользование имущественным комплексом и другим имуществом, находящимся в коммунальной собственности, учредители которых – районные советы;
• плата за размещение временно свободных средств;
• часть чистой прибыли (дохода) коммунальных унитарных предприятий и их объединений, которая изымается в бюджет в порядке, определенном соответствующими советами;
• концессионные платежи по объектам коммунальной собственности, учредители которых – районные советы;
• тендерные поступления;
• 80% средств, полученных предприятиями, учреждениями и организациями, содержащимися за счет районных бюджетов, за сданные в виде лома и отходов золото, платину, металлы платиновой группы, драгоценные камни; 50% средств, полученных этими предприятиями, учреждениями и организациями за сданное в виде лома и отходов серебро;
• административные сборы.

Уже из этого перечня видно, что зарабатывать районам придется лишь на базе своих полномочий, которые существенно урезаны. То есть заработать выйдет немного. Районные бюджеты исключены из механизма горизонтального выравнивания в виде дотаций центрального бюджета. Этот механизм теперь действует на уровне области и ОТГ. Кроме того, у районных бюджетов заберут 2% рентных платежей за использование природных ресурсов. И ключевое изменение, заложенное в законопроекте: "на уровне района сведение местных бюджетов не будет осуществляться".

Сравните это с пока еще действующей редакцией статьи Бюджетного кодекса, которую планируют изменить подобным образом: "Сводный бюджет района включает показатели районного бюджета, бюджетов городов районного значения, поселковых и сельских бюджетов этого района". Анализ этих двух определений лучше всего характеризует планируемое обмеление районных бюджетов. Прикрывать весь этот финансовый маневр будет перераспределение бюджетов местных судебных органов в соответствии с сеткой ОТГ, а не районов.

Таким образом, вырисовывается феодализация страны, в которой весь финансовый позитив (в том числе и планируемая продажа земель сельхозназначения и регулирование земельного оборота) оседает в ОТГ. Они же получают и большую часть местных налогов и сборов. А весь негатив концентрируется на уровне областных органов власти, которые в качестве компенсации получают возможность по-прежнему распоряжаться на региональном уровне госпрограммами, например, местного дорожного строительства. Так будут соседствовать во власти богатые руководители ОТГ и нищие (в смысле возможности удовлетворять потребности сограждан) губернаторы, с прокладочкой в виде бесполезных районов. Последним остается зарабатывать лишь на еще живых "районных" предприятиях и на остатках на счетах. А также на сдаче лома (хорошо, что не макулатуры).

И тут у нас есть два объяснения на выбор: или так было задумано изначально, или все дело в том, что у президента не хватает людей на занятие должностей в сотнях РГА. Какой бы вариант кому больше ни нравился, но в реформу децентрализации заложен мощный финансовый конфликт, и на сегодня почти невозможно предположить, с какими потерями из него выйдет страна.