Давать по-новому. Спасут ли американские бюрократы от Трампа донорскую помощь Украине

США раздали $36,7 млрд финансовой помощи более чем 200 странам в период с октября 2017 г. по сентябрь 2018 г. И хотя для Америки это небольшие деньги — всего 0,18% ВВП, или 0,8% госбюджета, — в Вашингтоне крепнет убеждение, что денежную поддержку зарубежья необходимо если не сократить в объеме, то хотя бы значительно реформировать саму систему. Главным противником существующего порядка выступает президент Дональд Трамп.

"В скором времени мы будем предоставлять помощь только тем, кто нас уважает и действительно является нашим другом", — говорил американский президент в выступлении на Генассамблее ООН в сентябре 2018 г.

Однако у Трампа нет полномочий решать, какой стране и сколько денег выделять. Этот вопрос находится в компетенции правительства, которому удалось сохранить бюджеты международной помощи как на 2017 г., так и на 2018-й.

Но уже в следующем отчетном году ситуация изменится. Правительство США инициировало реформу главного донорского агентства — USAID, через которое проходит 94% финансирования международной помощи. Предположительно, реформа растянется на полтора-два года. Ее задача — реорганизовать агентство таким образом, чтобы удовлетворить как критиков, так и сторонников зарубежной поддержки за счет американских налогоплательщиков.

Зачем нужна реформа

США не ставят под сомнение саму идею предоставления помощи зарубежным партнерам. Как говорил бывший министр обороны США Джеймс Мэттис: "Чем меньше мы будем помогать другим странам, тем больше мне придется закупать амуниции для американских солдат". Миллиардер Билл Гейтс и экономист Джеффри Сакс не раз приводили доводы, как американские деньги, потраченные на борьбу со СПИДом или полиомиелитом, спасали сотни тысяч жизней и восстанавливали политическую и экономическую стабильность в ранее неблагополучных регионах планеты. Но на определенном этапе апологеты "невиданной щедрости" оказались в меньшинстве.
Пик первой волны активной критики существующей системы зарубежной донорской помощи пришелся на середину 2000-х. Аргументы были простыми: с момента основания USAID в 1961 г. прошло четыре десятилетия, и организация должна быть приведена в соответствие с современными реалиями. Ряд экономистов и политиков утверждали, что американская помощь стала малоэффективной и страна попросту выбрасывает деньги на ветер.

В 2006 г. профессор Нью-Йоркского университета и бывший экономист Всемирного банка Уильям Истерли опубликовал книгу The White Man's Burden ("Бремя белого человека"), в которой подробно описал суть данной проблемы. Она сводилась к двум основным постулатам. Первый: бюрократы, составляющие и распределяющие бюджет, делают это непрозрачно и не несут ответственности за последствия реализовываемых зарубежных программ. Второе: финансирование военных проектов за рубежом только укрепляет репрессивные милитаризованные правительства. Второй вывод Истерли был обоснован в работах других аналитиков, что привело к принятию Конгрессом специального закона, запрещающего финансировать военные программы в тех странах, где нарушаются права человека.

Что было верным для военных диктатур, оказалось верным и для коррумпированных правительств. Нобелевский лауреат Ангус Дитон доказал, что финансовая поддержка стран с высоким уровнем коррупции не улучшает ситуацию, а, наоборот, приводит к еще более глубокому укоренению коррупционных систем.

Под сомнение был также поставлен экономический эффект от американской зарубежной помощи. Американский экономист замбийского происхождения Дамбиса Мойо писал, что, к примеру, с 1970-х африканские страны получили от США в совокупности $1 трлн. Но за этот период показатель дохода на человека не изменился и остался на том же уровне, что и три десятилетия назад.

В итоге в 2006 г. администрация президента Джорджа Буша внесла корректировки в систему американской международной помощи. В структуре Госдепартамента была создана специальная должность — директор по зарубежной помощи, в задачу которого входила координация всех финансовых потоков программ иностранной поддержки.

Однако эта микрореформа хоть и ослабила, но не остановила волну критики. Америкоцентристская политика Трампа не могла обойти стороной вопрос о рациональности финансовой поддержки иностранных государств. Критическим стал январь прошлого года, когда в Конгресс было внесено предложение существенно урезать бюджет USAID на 2019 г. В частности, администрация президента настаивала на сокращении на 30% финансирования зарубежных экономических программ, на 23% — программ здравоохранения и на 50% — помощи африканским странам.

Ситуацию спас глава USAID Марк Грин, представивший как альтернативу бюджетной чистке план реформирования агентства. План, который стал достоянием общественности благодаря публикации в издании The Foreign Policy, предполагает в первую очередь реформирование организационной структуры USAID. Некоторые подразделения будут объединены (например, помощь Афганистану и Пакистану пойдет в рамках нового Азиатского бюро), некоторые упразднены и т. д. Суть реформы все та же: сделать систему американской зарубежной помощи более эффективной и менее забюрократизированной. Пока даже в США нет четкого понимания, как реформа повлияет на размер бюджета агентства. С позиции сегодняшнего дня можно предположить, что общий бюджет останется на прежнем уровне, но будут пересмотрены объемы финансирования отдельных программ: у кого-то отберут, кому-то добавят. Ситуация станет более понятной после окончания текущего бюджетного кризиса в США.

Кому и сколько дает Америка

На данный момент крупнейшими реципиентами американской помощи являются Афганистан ($5,7 млрд) и Ирак ($3,7 млрд), что неудивительно ввиду присутствия в этих странах военных контингентов США. Третье место за Израилем ($3,2 млрд), который получает эти деньги в рамках программы военного партнерства. На долю Израиля приходится 94% всей американской финансовой помощи для развитых экономик. Австрия, к примеру, получила от Соединенных Штатов $38,4 млн в прошлом году. На долю всего 30 стран приходится 84% от общего бюджета поддержки. Еще 121 государство получает меньше, чем по $100 млн.

Источник: USAID

Украина в этом списке попадает в первую тридцатку: в 2017 фискальном году США предоставили нашей стране $506,7 млн. Почти половина средств (49%) была выделена в рамках программ военного сотрудничества. В итоге Украина заняла символическое первое место в числе реципиентов американской помощи среди 39 стран европейского региона и седьмое — среди 51 государства, попадающего под категорию "стран с низким доходом".

* 2018 ф. г. закончится в сентябре

Источник: USAID

Источник:  USAID

Помимо USAID международную финансовую помощь осуществляют более 20 федеральных агентств, которые, как правило, функционируют в рамках отдельных министерств. Так, минобороны выделяет средства для военных программ, Госдепартамент — для программ по безопасности, Департамент здравоохранения — на борьбу со СПИДом и т. д. Также существуют независимые организации (Millennium Challenge Corporation, Peace Corps, African Development Foundation), реализующие собственные программы по международной поддержке. По данным Council on Foreign Affairs, больше всего средств (42%) тратятся на так называемые проекты долгосрочного партнерства (в основном экономика и здравоохранение), 33% — на военные и проекты по безопасности, 14% составляет гуманитарная помощь и 11% — политическая поддержка. В региональном разрезе африканские страны получают больше других американской помощи — 32%, Ближний Восток — 31%, Южная и Центральная Азия — 25%. Основная часть средств идет от американских агентств напрямую. Остальное распределяется через программы ООН.
Последняя, кстати, требует, чтобы страны-доноры вносили в общую копилку международной помощи как минимум 0,7% своего ВВП. США не дотягивают до этой планки, но все равно страна распределяет через ООН наибольшую сумму по сравнению с другими донорами — более $10 млрд. Чуть меньше выделяют Германия, Великобритания, Япония и Франция.