Бюджет-2023. Оборона, долги и обвал социальных стандартов

Чтобы составить смету страны, нужно спрогнозировать экономические макропоказатели на следующий год. Это нелегкое дело даже в мирное и стабильное время (правительственные прогнозы, заложенные в проекте бюджета, редко сбываются). А война заставляет действовать в условиях тотальной неопределенности даже на горизонте нескольких недель, что уж говорить о месяцах. Поэтому проект бюджета на 2023 год следует рассматривать скорее как набор приоритетов правительства, а не окончательный предлагаемый план к выполнению. Понятно, что осенью этот проект еще поправит Верховная Рада, и почти нет сомнения в том, что в следующем году в смету будут вноситься существенные коррективы в ответ на изменения военной, политической и экономической ситуации в стране.

Свежий макропрогноз, который Минфин положил в основу госбюджета, очень мрачен. По результатам года потребительская инфляция составит 30% (после 30,1% в текущем году), ВВП реально вырастет всего на 4,6% (после падения на 33,2% в текущем году), а уровень безработицы достигнет 28,2%. Это даже очень плохо коррелирует с украинским планом восстановления, представленным в Лугано, согласно которому предполагался среднегодовой рост ВВП на 7%+ в последующие 10 лет. Понятно, что в случае продолжения боевых действий в 2023-м экономика может и вообще не расти (это признают и в Кабмине), но тогда и правительственные планы из Лугано приобретут еще более фантастические черты.

Макропоказатели и прогнозы по экономическому и социальному развитию Украины в 2021-2023 гг.

Перейдем к ключевым параметрам проекта Государственного бюджета на 2023 г. Суммарные доходы общего и специального фондов прогнозируются на уровне 1,28 трлн грн, тогда как расходы вдвое больше — 2,51 трлн. Основные направления ресурсов показаны на диаграмме:

Более подробные выводы о финансировании секторов и отраслей можно сделать из следующей таблицы (опубликованной нардепом Ярославом Железняком), где расписаны расходы по органам власти в сравнении с проектом годовой давности.

Сравнение расходов проектов бюджета Украины на 2022 и 2023 гг.

Как видим, они возрастают на Минобороны и большинство силовых структур. В то же время весь экономический блок (кроме Минфина) в минусе, даже на Минсоц предусмотрено -20 млрд грн на фоне галопирующей инфляции.

Перекрывать предельный дефицит бюджета в 1,28 трлн грн (20% прогнозируемого ВВП) правительство планирует почти исключительно за счет заимствований.

Итак, оборона, социальная сфера и финансирование дефицита — три кита, на которых держится госбюджет-2023. Подход к каждому из них лучше всего демонстрирует приоритеты власти.

Приоритет №1

Первая задача правительства воюющего государства не вызывает сомнений. "Есть один главный приоритет — оборона и безопасность нашей страны. 1 трлн 136 млрд грн, или почти 50% всего бюджета, будет направлено именно на сектор безопасности и обороны. Это зарплаты военных, обеспечение армии, ремонты и закупки техники и оружия и еще много других важных для обороны вещей", — отметил премьер-министр Денис Шмигаль.

Сектор безопасности и обороны будет финансироваться на уровне 17,8% ВВП (втрое больше, чем закладывалось в госбюджете-2022). Можно добавить, что оборонные расходы очень зависят от заявляемых военными потребностей, поэтому мы будем доверять этим расчетам.

Срезание соцстандартов

Кардинально иная ситуация в социальной сфере. Холодный тон презентации жесткого бюджета в условиях войны воспринимался бы нормально. Но, к сожалению, Кабмин не удержался от попытки похвастаться фантомными победами вместо того, чтобы честно рассказать о запланированном ухудшении. Это касается так называемых социальных стандартов.

"Несмотря на сложные условия военного положения, в проекте бюджета сохранен уровень социальных стандартов [выделение — ДС]: минимальная заработная плата с 1 января 2023 г. составит 6700 грн в месяц, прожиточный минимум на одного человека в расчете на месяц — 2589 грн", — говорится в сообщении правительства.

В этом предложении не больше правды, чем в утверждении, что ВВП Украины в 2023 г. вырастет на 17% по сравнению с довоенным 2021-м, потому что в прошлом году этот показатель составил 5,5 трлн грн, а в следующем прогнозируется на уровне 6,39 трлн. (см. первую таблицу). Конечно, никто так не считает изменения ВВП, но соцстандарты правительство оценивает по номиналу, игнорируя инфляцию и соответствующее снижение покупательной способности 6700 минимальной зарплаты и 2589 прожиточного минимума. А на самом деле Кабмин, учитывая свой же инфляционный прогноз, должен честно доложить обществу о запланированном снижении почти на треть определенных социальных стандартов. И речь идет не только о минимальной зарплате и прожиточном минимуме как таковом, но и других привязанных к ним выплатам, в частности о некоторых пенсиях. Рассмотрим подробнее.

Минимальную зарплату (МЗП) в 2023 г. повышать не собираются. Как будет с 1 октября 2022 г. 6700 грн так и останется еще больше года. МЗП определяет уровень жизни некоторых работников. Бюджетникам низших разрядов, у которых очень низкие оклады, предоставляется доплата до уровня минималки. Следовательно, в 2023 г. их реальные доходы существенно упадут. Да и в центрах занятости полно вакансий именно с минимальной зарплатой, тем более что безработным после месяца на учете предлагается любая, как правило, простая работа (на время военного положения). Кроме того, от уровня минимальной зарплаты зависят и некоторые социальные выплаты. Для баланса следует заметить, что оценивать ситуацию можно по-разному. Ведь минималка — это тоже о налогах. Не секрет, что значительная часть бизнеса работает по-серому, доплачивая работникам в "конвертах" сверх минимальной ставки. Плюс отчисления физлиц-предпринимателей (ФОПов) частично зависят от этого показателя (ЕСВ – 22% МЗП, то есть 1474 грн, а также единый налог для ФОПов II группы – 20% МЗП, то есть 1300 грн с 1 октября 2022 г.). Следовательно, заморозка минимальной зарплаты фактически означает воплощение давней либеральной мечты — уменьшение реальной налоговой нагрузки на часть бизнеса (хотя это ставит под удар потенциальные доходы бюджета). Улучшит ли это экономическую ситуацию во время войны — вопрос дискуссионный.

Прожиточный минимум (ПМ) в последний раз повысят с 1 декабря — и следующие 13 месяцев планируют удерживать его на том же уровне. Напомним, что это показатель-веер, который отдельно установится для разных групп населения.

Прожиточный минимум в проекте бюджета на 2023 г., грн

Как видно из таблицы, не каждую разновидность ПМ можно считать соцстандартом (ведь для определенных чиновников он лишь основа начисления окладов, а не общая сумма заработка), однако в некоторых случаях он реально определяет весь доход человека. Прежде всего, это касается ПМ для лиц, потерявших трудоспособность, ведь это и есть минимальный размер пенсии в Украине. Иными словами, минимальная пенсия в 2093 грн в декабре 2023 г. составит менее 1500 грн (в ценах декабря 2022 г.), если сбудется инфляционный прогноз правительства, а решение о заморозке прожиточного минимума не пересмотрят.

От "дыры" к долговой яме

И всеобъемлющий вопрос — финансирование дефицита государственного бюджета. Почти весь его объем в 1,28 трлн грн (около $30 млрд) предлагается покрыть займами (еще 6 млрд грн рассчитывают получить от приватизации госимущества). Во власти планируют, что заимствования на 1,6 трлн грн в эквиваленте будут внешними и только 91 млрд грн — внутренними (денег придется взять даже больше, чем составит дефицит, чтобы погасить прежние долги на более чем 400 млрд грн).

"В следующем году мы говорим о трех источниках дополнительного финансирования дефицита бюджета от наших партнеров. Так, у Евросоюза Украина просит макрофинансовую помощь в 12 млрд евро, фактически — 1 млрд евро ежемесячно. Международный валютный фонд может предоставить $12 млрд в рамках программы на следующий год, а также $1,5 млрд ежемесячно от США. В целом это $3,5 млрд в месяц, которые полностью закроют наш дефицит бюджета", — объяснял Денис Шмигаль.

Таким образом, власть сделала ставку на кредиты в иностранной валюте. В то же время, эмиссионное финансирование правительства Нацбанком (когда он "печатает" гривню в обмен на военные облигации Минфина) рассматривается лишь как "подушка безопасности" на случай, если будут разрывы между траншами от партнеров или экстренные ситуации. Последний источник финансирования обычно рассматривается как вредная "необеспеченная" эмиссия. Однако деньги не существуют сами по себе. Во время кризиса дополнительные финансовые вливания со стороны государства, влияя на покупательную способность и бизнес-активность в стране, помогают экономике восстановиться, то есть эмиссия вполне может "обеспечиваться" дополнительно созданными благами по сравнению с ситуацией, когда "печатный станок" не включается. Конечно, эмиссионным инструментом нельзя пользоваться бесконтрольно, но, похоже, правительство вместе с НБУ, только взяв его в руки (в текущем году), хотят побыстрее отбросить.

Но и у предлагаемой закредитованности есть два больших риска. Первый – это кандалы на ногах Украины во время экономического восстановления последующих лет. У нас отношение госдолга к ВВП в следующем году перевалит за 100%. Второй связан с формой заимствований: по кредитам в иностранной валюте государство не всегда может расплатиться (в отличие от займов в гривне), поэтому увеличивается вероятность дефолта в будущем.

Что с грантами?

Есть еще один вариант финансирования. Это гранты от международных партнеров. Формально они считаются доходами госбюджета, а не источниками покрытия дефицита. Но по факту — это уменьшение "дыры" без последствий в виде долга. И что мы видим в правительственном проекте: в бюджеты всех уровней должно поступить только 252 млн грн от ЕС, иностранных правительств, международных финансовых организаций и донорских учреждений. Капля в море. Особенно по сравнению со значительной грантовой помощью Украине в этом году. В правительстве объясняют, что просто нет гарантий от иностранных партнеров, которые говорят, что их возможности уже ограничены. Но надо понимать, что сметы других стран на 2023 г. тоже не утверждены, поэтому сейчас стоит просить такую помощь, а не заявлять в проекте бюджета, что мы на нее уже не рассчитываем. Это тем более алогично для украинских властей, когда международные эксперты, которые готовят советы для западных стран-доноров по восстановлению Украины, черным по белому пишут "Grants fist" ("Гранты вперед"). Вот как аргументируют эту позицию в Немецком фонде Маршалла США (GMF), в аналитической работе о планировании украинского восстановления, которую мы, кстати, недавно рассматривали: "Восстановление базовой инфраструктуры, основная часть которой финансируется украинскими налогоплательщиками, требует финансирования на основе грантов и не может полагаться только на кредитование на коммерческих условиях или даже на льготных условиях, предоставляемых МФО… Запрос от частных кредиторов на выполнение дополнительных значительных финансовых обязательств может помешать послевоенному доступу Украины на рынки частного долга. Доноры из ЕС, в частности, должны отдавать себе отчет в необходимости поддерживать контролируемый уровень общего и государственного долга страны, поскольку она стремится соответствовать фискальным правилам Экономического и валютного союза ЕС".

Почему правительство заботится о грантах для Украины меньше, чем иностранцы? Почему правительство заранее решило обвалить реальные доходы миллионов украинцев в виде минимальных зарплат и минимальных пенсий? Почему урезаны расходы на экономический блок, которые могли бы оказать мультипликационный эффект? Возможен ответ в том, что альтернативы потребовали бы усилий со стороны членов Кабмина, а они хотят облегчить себе задачу в выполнении бюджета. Мы не исключаем, что в следующем году власть исправит самые противоречивые моменты бюджета (если удастся выйти из горячей фазы войны на украинских условиях). И это будет преподноситься, как благая весть. Похоже, правительство взяло на вооружение лозунг: запланируй меньше — перевыполни план. Хитрый подход, который представляется неуместным.