Богдан Данилишин о том, почему фискальная консолидация не может быть самоцелью государственной политики

В ближайшие недели Верховная Рада Украины будет рассматривать проект Закона Украины "О Государственном бюджете Украины на 2022 год"

Относительно государственного бюджета Украины на 2022 год

Доходы государственного бюджета в 2022 году запланированы в размере 1267 млрд. грн. (с трансфертами) или 23,6% ВВП (табл. 1), что является самым низким уровнем за последние 7 лет. Ожидается дальнейший рост доли налоговых поступлений в составе доходов бюджета (до 88%), чего предполагается достичь как за счет усиления эффективности мер по противодействию уклонения от налогообложения, так и в сфере администрирования НДС, так и благодаря повышению социальных стандартов (минимальная зарплата в среднем в 2022 году будет составлять 6550 грн, что на 8,4% выше уровня 2021 года).

Расходы государственного бюджета (с межбюджетными трансфертами) предусмотрены на уровне 1442 млрд гривен или 26,9% ВВП, что также является самым низким уровнем с 2016 года. Основными приоритетами расходной политики будут здравоохранение, образование, дорожная инфраструктура, оборона, что будет обозначать акцент на вопросах сохранения и развития человеческого капитала, улучшения физической инфраструктуры, укрепления обороноспособности страны.

Основные показатели государственного бюджета на 2022 год, млрд грн.

Важным направлением бюджетной расходной политики остается поддержка инвестиционной деятельности в экономике и стимулирование процесса банковского кредитования. На инвестиционные цели в 2022 г. предполагается направить около 7,6% расходов государственного бюджета, что ниже запланированного на 2021 г. уровня (8,4%), однако превышает средний уровень 2018-2019 годов (7,1%). Весомую составляющую инвестиционных расходов предполагается направить в инфраструктурные проекты, обладающие высоким мультипликационным эффектом для стимулирования экономической деятельности. Относительно общих инвестиций в экономике бюджетные капитальные расходы составят 14% (в 2018-2019 гг. было 11%, в 2020 – 17%).

На цели удешевления кредитования в рамках программ "Доступные кредиты 5-7-9%" и "Доступная ипотека 7%" в Государственном бюджете на 2022 год предусмотрено 3 млрд. гривен (на 2021 г. было запланировано 2 млрд. грн.). За 2020-2021 гг. 38 уполномоченных банков выдали 23 675 кредитов на общую сумму более 62 млрд грн, что в значительной степени сформировало положительный тренд роста общего уровня кредитования в экономике.

Расходы на обслуживание долга в 2022 году должны вырасти до 3,5% ВВП (в среднем среди стран с формирующимися рынками – 2%, в т. ч. в регионе Европы – 1,3% ВВП). При этом рост расходов на обслуживание долга обусловлен не столько увеличением самого долга, сколько изменением его структуры и повышением эффективной процентной ставки обслуживания. Указанный показатель в 2022 г. достигнет своего максимального значения за последние 5 лет (7,2% годовых). Одна из основных причин такой тенденции – постепенное замещение доли льготных займов от МФО более дорогими займами с внутреннего рынка. Так, доля займов международных организаций в общей структуре государственного прямого долга Украины в течение 2021-2022 гг. должна снизиться с 22 до 17%.

Потребности в финансировании Государственного бюджета 2022 (финансирование дефицита и погашения долга) составят 10,8% ВВП, что значительно ниже уровня 2020-2021 гг. (15% ВВП) однако существенно превышает уровень предыдущих лет (7,3% ВВП с 2003 г.) и в целом свидетельствует о сохранении высоких рисков для фискальной устойчивости со стороны долговых индикаторов.

Мировые тенденции

На международном уровне идет дискуссия на тему вероятности вхождения мира в новую эру "большого правительства". По информации The Economist правительства стран мира уже потратили 17 трлн. долларов США во время пандемии, включая предоставление займов и гарантий, на общую сумму около 16% мирового ВВП. По текущим прогнозам, правительственные расходы по отношению к ВВП в 2026 году будут больше, чем в 2006 году, практически в каждой из развитых стран.

Для стран, которые развиваются, также характерны эти тенденции: по прогнозу МВФ в 2022-2026 годах, которые будут характеризовать "нормализацию" фискальной политики после "ковидных" 2020-2021 гг., расходы общего правительства в развивающихся странах будут оставаться на 1, 7% ВВП больше, чем в среднем на протяжении 2000-2019 гг., в том числе для стран Европы – на 0,6% ВВП, стран Азии – на 5,4% ВВП.

Для усиления роли государства есть несколько объективных причин: старение населения, требующее больших затрат на здравоохранение и пенсионное обеспечение, необходимость снижения вредных выбросов и масштабной перестройки экономики с целью достижения климатических целей.

Напомним, что в ответ на кризис, вызванный пандемией COVID-19, абсолютное большинство стран ответило мощными фискальными импульсами. Запас фискального пространства страны зависит не от размера расходов страны, а от возможности их безопасного увеличения без угроз для долговой устойчивости.

По нашему мнению, фискальная консолидация не может быть самоцелью государственной политики, поскольку этот показатель в отрыве от общего контекста и специфики отдельных стран может быть обманчив. Например, эти показатели сопоставимы во Франции и Лесото (около 55% ВВП), Канаде и Боснии (около 41% ВВП), в США и Ботсване (около 36% ВВП). Расходы общего правительства Украины к ВВП сопоставимы с отдельными развитыми странами и странами соседями из региона Центральной и Восточной Европы.

Поэтому, независимо от того, кто прав, неолибералы или сторонники "большого правительства", главным остается не размер государства, а качество и эффективность государственного управления. Как свидетельствуют данные Worldwide Governance Indicator, качество государственных услуг в целом остается сравнительно низким, несмотря на высокий уровень перераспределения ВВП через государственный бюджет.

Выводы и рекомендации

По нашему мнению, уровень перераспределения ВВП из-за расходов может быть увеличен на 1 процентный пункт ВВП, что будет соответствовать около 54 млрд. гривен. К примеру, в докризисном периоде 2016-2019 гг. средний уровень расходов государственного бюджета по отношению к ВВП составил 27,9% ВВП (это при том, что в 2016-2019 гг. проводилась жесткая бюджетная консолидация, особенно в сферах здравоохранения, образования, инфраструктуры), что приводило к росту безработицы и трудовой миграции). То есть, возможное увеличение уровня расходов бюджета 2022 года не выглядит нарушением макроэкономических пропорций, связанных с перераспределением ВВП через государственный бюджет.

Учитывая возможность пересмотра доходов в направлении увеличения с учетом консервативных параметров прогноза, заложенного в расчет основных показателей бюджета в следующем году, расширение расходов возможно даже без увеличения дефицита. Однако даже увеличение расходов за счет расширения дефицита не является критическим: в 2022 году запланированный дефицит на уровне 3,5% ВВП существенно ниже прогноза среднего дефицита стран мира с формирующимися рынками (6,5% ВВП) (данные МВФ) при том, что уровень государственного долга в Украине ниже среднего уровня указанных стран (54,4% ВВП против 67,3% ВВП соответственно).

Не следует забывать и о резервах оптимизации государственных расходов. Например, уровень финансирования сферы правоохранительных органов и судебной системы в Украине самый высокий в Европе и один из самых высоких в мире. Превышение среднего показателя финансирования данной сферы по отношению к странам Восточной Европы (не членам ЕС) составляет 1% ВВП, по отношению к странам ЕС-28 – 1,6% ВВП.

Запланированный уровень финансирования расходов на "Общественный порядок, безопасность и судебную власть" в бюджете 2022 г. установлен на уровне 3,3% ВВП (176 млрд. грн), что несколько ниже, чем в максимальном 2020 г. – 3,8%, однако значительно выше параметров государственного финансирования данной сферы в других странах мира: в регионе Европы Украина является лидером по уровню данных расходов, в мире – уступает только ОАЭ (4,0% ВВП) и ЮАР (3,8% ВВП). Средний уровень государственного финансирования указанных расходов в 2019 г. в странах ЕС-28 составил 1,7% ВВП (от 0,9% ВВП в Ирландии до 2,8% ВВП в Болгарии), в странах Восточной Европы не членах ЕС – 2, 2% ВВП (от 0,9% ВВП в Казахстане до 3% ВВП в Грузии).

Очевидно, что расходы на контролирующие органы должны сохранять разумный компромисс с расходами на поддержание экономического роста, особенно в условиях продолжающегося экономического кризиса, критического падения совокупного спроса и инвестиций. Важность реформ правоохранительной судебной и антикоррупционной систем должна сохранять приоритет после восстановления устойчивого экономического роста.

Богдан Данилишин, академик НАН Украины