Богдан Данилишин о бюджете-2021: самые низкие за пять лет доходы

Вызовы бюджета

Выполнение бюджета 2021 будет осуществляться в условиях экстраординарных шоков, вызванных продолжающейся с прошлого года рецессией экономики, усиленной кризисом коронавируса. Ряд дисбалансов текущего состояния экономики, таких как падение промышленного производства, сокращение сферы услуг, уменьшение сбережений населения, рост уровня безработицы, существенно осложнят возможность выполнения бюджета. В то же время неопределенность относительно распространения эпидемии и связанных с ней эффектов на внешних товарных и финансовых рынках также добавят турбулентности бюджетному процессу.

Особенности бюджета

Бюджет 2021, как и бюджет 2020, планируется с существенным дефицитом в размере 6% ВВП (в 2020 г. запланировано 7,5% ВВП). То есть акцентом проекта бюджета остается расширение государственного спроса, что вполне соответствует вызовам кризисного периода, рекомендациям МВФ и других международных организаций и текущей мировой практике антикризисного регулирования.

Если в 2015-2019 гг. под давлением международных кредиторов Министерство финансов проводило последовательную политику фискальной консолидации и через фискальные инструменты изъяло из экономики 7,9% ВВП (в виде первичного профицита), то в бюджеты 2020-2021 гг. закладывается расширение государственного спроса на 6,2% ВВП (за 2 года). То есть, только после 5-ти лет последовательно реструктуризационной фискальной политики в условиях беспрецедентного экономического и эпидемиологического кризиса государство будет отдавать в экономику больше, чем получать. Фактически в прошлых годах дефицит бюджета вполне поглощался выплатой процентов по обслуживанию долга: первичный профицит в среднем за 2015-2019 гг. составил 1,6% ВВП. Зато дефицит государственного бюджета 2021 лишь на 60% должен быть сформирован за счет обслуживания долга и на 40% — за счет дополнительных расходов на поддержку экономики и социальной сферы (в 2020 г. соответствующая пропорция составляет 49%/51%).

Другие ключевые показатели проекта государственного бюджета выглядят следующим образом:

- доходы (без трансфертов): 23,5% ВВП (самое низкое значение за последние 5 лет);

- расходы (без трансфертов): 26,6% ВВП (самое высокое после 2020 значение за последние 5 лет);

- межбюджетные трансферты 3,0% ВВП (самое низкое значение за последние 5 лет).

Основными приоритетами расходной политики будут здравоохранение, образование, дорожная инфраструктура, оборона. То есть важное внимание уделено вопросам сохранения и развития человеческого капитала, улучшению физической инфраструктуры, укреплению обороноспособности страны.

Отдельный акцент проекта бюджета сделан на усилении перераспределительной функции государственных финансов и уменьшении уровня бедности работающих граждан. Именно на это направляются мероприятия, связанные с повышением размера минимальной заработной платы (на 30% в среднем по году), увеличением зарплат учителей и медиков, финансированием программ поддержки малого и среднего бизнеса и тому подобное.

Существенных изменений в налоговом законодательстве не предусматривается. Зато рост доли налоговых доходов в составе доходов бюджета (до рекордных 88%) предполагается достичь за счет усиления эффективности мер по противодействию уклонению от налогообложения, в частности в сфере администрирования НДС. Это является позитивным сигналом для бизнеса, работающего прозрачно, выполняющего свои обязательства перед государством.

Потребности в финансировании бюджета

Потребности в финансировании бюджета (дефицит + погашение долга) составят 15,8% ВВП, что наряду с ожидаемыми показателями 2020 (16,2% ВВП) являются самыми высокими значениями за всю историю независимости Украины (другие пиковые значения потребностей в финансировании наблюдались в 2009 и 2014 — 9,4% и 11,8% ВВП соответственно).

Поскольку почти 80% потребностей в финансировании бюджета предполагается покрывать за счет внутренних заимствований, это выдвигает соответствующие требования по вместимости и ликвидности рынка ОВГЗ, особенно вторичного рынка. В данном контексте важно обеспечить эффективность работы НБУ как независимого монетарного регулятора и органа, отвечающего за стабильность финансовых рынков.

Также, несмотря на то, что значительную часть государственного долга составляют обязательства в иностранной валюте (67%), важно, чтобы динамика обменного курса согласовывалась с фундаментальными тенденциями развития экономики, а не подвергала государственные финансы и бизнес неожиданным убыткам от спекулятивной деятельности на валютном рынке (курсовой волатильности).

Риски бюджета

Ключевыми рисками выполнения бюджета 2021 видятся:

- Продолжение нисходящей динамики промышленного производства и, соответственно, сужение налоговой базы доходов бюджета.

- Дальнейшее распространение эпидемии коронавируса, что будет вызывать необходимость как дополнительных расходов бюджета на здравоохранение, так и усиления карантинных мероприятий.

- Возможна девальвация национальной валюты к сверхожидаемым значениям вследствие активного восстановления заторможенного коронавирусом потребительского и инвестиционного спроса на импорт, а также вследствие сравнительно низкого урожая зерновых в 2020 году.

- Невыполнение плана заимствований в государственный бюджет в результате сужения емкости внутреннего рынка и/или закрытия международного рынка капиталов для правительства Украины под действием деструктивных процессов внутреннего или глобального характера.

В итоге

Бюджетный процесс 2021 начат в чрезвычайный период экономического кризиса и кризиса публичной системы здравоохранения. Надлежащее выполнение государством своих ключевых функций в текущем и следующем годах, обеспечение общественного здоровья, попытки избежать экономического коллапса и массовой бедности требуют мобилизации усилий всех органов государственной власти и центрального банка, а также активного применения как традиционных, так и нетрадиционных инструментов макроэкономической политики.