"Бесплатная земля" церквей и университетов. Какую цену за нее назначат "слуги"

В Верховной Раде зарегистрирован законопроект № 5385 "О внесении изменений в Земельный кодекс Украины и другие законодательные акты об отмене института права постоянного пользования земельными участками". Его авторы — 18 депутатов, все из фракции партии "Слуга народа" из них 14 — члены комитета по вопросам аграрной и земельной политики (включая главу комитета), который является профильным при рассмотрении данного проекта.

Задекларированная цель документа — защитить права владельцев и пользователей земли, ликвидировать коррупционные схемы и одновременно — увеличить доходы местных бюджетов за счет арендной платы за земельные участки государственной и коммунальной собственности. Для этого авторы инициативы предлагают в Земельном кодексе Украины полностью отменить право на постоянное землепользование (статья 92).

Идея появилась не на ровном месте: разработка данного законопроекта предусмотрена заданием 193 Плана приоритетных действий правительства на 2021 г., утвержденного распоряжением Кабмина от 24 марта 2021 г. № 276. По мнению правительства, это позволит "увеличить размер поступлений в бюджет от использования земель".

Что такое "постоянное пользование"

Право постоянного пользования (ПП) — это возможность владеть и пользоваться земельным участком, находящимся в государственной или коммунальной собственности, без установленного срока. Земельные участки бесплатно и без проведения земельных торгов на правах ПП могут выделять местные органы государственной власти и территориальные общины.

Это наследие СССР: бессрочное (постоянное) землепользование было закреплено в советском земельном законодательстве (Основах земельного законодательства СССР и союзных республик 1968 г., Земельном кодексе Украинской ССР 1970 г.).

В независимой Украине эта практика трансформировалась. В первоначальной редакции статья 92 Земельного кодекса Украины предоставляла право постоянного пользования только государственным и коммунальным предприятиям, учреждениям и организациям. Но в дальнейшем, в результате многочисленных дополнений, это право также было предоставлено: общественным организациям лиц с инвалидностью, их предприятиям (объединениям), учреждениям и организациям; религиозным организациям — для строительства и обслуживания культовых и других зданий, необходимых для обеспечения их деятельности; учебным заведениям независимо от формы собственности и некоторым другим лицам.

Со временем тех, кто не перечислен в этом списке, но при этом имеет земельные наделы в постоянном пользовании, пунктом 6 Переходных положений Земельного кодекса Украины обязали переоформить такое право в собственность или в пользование. Но решением Конституционного суда Украины от 22 сентября 2005 г. № 5-рп/2005 данное положение было признано неконституционным. То есть эти земли просто "зависли".

Заложниками ситуации стали тысячи граждан и частных юрлиц, которые приобрели право постоянного пользования землей до 2002 г. В настоящее время они, с одной стороны, согласно статье 92 Земельного кодекса, не могут быть субъектами такого права. А с другой — это не является основанием для прекращения права согласно статье 141 Земельного кодекса. Это вызывает многочисленные конфликты землепользователей с органами власти. В частности, таким физическим и юридическим лицам массово отказывают во внесении сведений о земельных участках в Государственный земельный кадастр, госрегистрации права постоянного пользования.

Как указывает в публикациях консультант программы Всемирного банка и ЕС "Поддержка прозрачного управления земельными ресурсами в Украине" Анна Федун, на сегодняшний день 3,2 млн га сельскохозяйственных угодий находится в постоянном пользовании государственных и коммунальных предприятий, учреждений, организаций. Еще 1,5 млн га — в постоянном пользовании физических лиц и юридических лиц, которые приобрели это право согласно ранее действовавшему законодательству (до 1 января 2002 г.), и на сегодняшний день, согласно ст. 92 Земельного кодекса, они не относятся к субъектам права постоянного пользования. К тому же в ПП передавались не только земли, пригодные для сельского хозяйства, но и другие. Статистику по ним "ДС" отыскать не удалось.

В отличие от собственников и арендаторов земельных участков, Земельным кодексом Украины на постоянного пользователя возложена обязанность по самостоятельному хозяйствованию на земельном участке. Субъект ПП не может передавать участок в пользование третьим лицам или закладывать его для получения кредита. Однако практика показывает, что эти запреты часто не соблюдаются, точнее — обходятся.

Проблемы "просто пользования"

Сам институт права постоянного пользования землей имеет ряд серьезных недостатков, которые, собственно, и стали поводом для разработки законопроекта № 5385:

1. Во многих случаях право ПП земельным участком не оформлено надлежащим образом. Это не позволяет эффективно контролировать использование таких земельных участков.
2. Постоянные пользователи не имеют возможности распоряжаться земельными участками (в отличие от собственников и арендаторов), поэтому сложилась практика, когда государственные и коммунальные предприятия массово передают участки в обработку или иное использование третьим лицам по незаконным договорам совместной обработки, совместной деятельности, подряда и т. д. Это касается и физических лиц.
3. Как следствие, местные бюджеты недополучают значительные суммы средств, которые могли бы поступать в их бюджеты, если бы хозяйственная деятельность велась "в белую".
4. В случае ПП действуют различные правовые режимы для земельного участка и зданий, расположенных на нем. Не работает принцип "единой юридической судьбы" земельного участка и здания на нем.

В пояснительной записке к законопроекту акцент делается как раз на втором пункте: нерациональное, с коррупционной подоплекой, использование земель, переданных когда-то в постоянное пользование государственных и коммунальных предприятий, учреждений, организаций, — но не являющихся необходимыми для их хозяйственной деятельности.

Приводится даже пример "серой схемы": скрытая продажа таких участков путем предоставления возможностей строительства частным структурам (например, возведения многоквартирных домов с предоставлением госпредприятию или учреждению небольшого процента квартир в нем). "При этом средства или стоимость имущества, которое получает субъект права постоянного пользования результате таких действий намного меньше по сравнению со средствами, которые он мог получить при легальной продаже или хотя бы аренде земельного участка", — указывается в документе.

Что в проекте

Прежде всего — исключение возможности приобретать права постоянного пользования земельными участками для любых лиц. А уже существующие ПП предлагается переоформить на другие вещные права:

• государственные и коммунальные предприятия, учреждения, организации автоматически приобретают право оперативного управления, хозяйственного ведения на земельные участки, находившиеся у них на правах постоянного пользования;
• физические лица и частные юридические имеют право переоформить право ПП на право аренды сроком на 50 лет, а также право выкупа земельного участка с 30-летним рассрочкой платежа.

Также устанавливаются следующие условия распоряжения земельными участками:

• их отчуждение, залог осуществляется на земельных торгах, по согласованию с органами исполнительной власти, местного самоуправления, к сфере управления которых принадлежит субъект постоянного пользования;
• они могут быть отчуждены или заложены только в случае, если такое право приобретено по гражданско-правовым договорам, а не безвозмездно от государства или территориальной общины;
• они не могут быть предметом мены, дарения, других форм отчуждения, кроме купли-продажи;
• они не могут быть переданы в пользование по другим договорам, кроме как договор аренды земли;
• участки, используемые на праве оперативного управления, а также участки лесного фонда, природно-заповедного и другого природоохранного назначения не могут быть отчуждены, переданы в залог, на них не может быть обращено взыскание.

Что касается права хозяйственного ведения, оперативного управления, то передаваться земельные участки в аренду должны на следующих условиях:

• срок аренды не должен превышать 3 лет (а по участкам сельхозназначения — не более 7 лет);
• передача в аренду исключительно через земельные торги (кроме передачи участка в аренду владельцу расположенных на ней зданий, сооружений);
• запрет на передачу земельных участков в аренду для строительства, добычи полезных ископаемых, создание искусственных водоемов;
• запрет на передачу земельного участка в субаренду;
• отсутствие у арендатора права на получение от арендодателя возмещения расходов на охрану и улучшение земельного участка, а также преимущественного права на приобретение земельного участка в собственность.

Также законопроект разрешает государственным и коммунальным предприятиям, учреждениям, организациям приобретать земельные участки по гражданско-правовым договорам. И запрещает государственным и коммунальным сельскохозяйственным предприятиям иметь земельные участки на праве хозяйственного ведения (кроме земель, необходимых для строительства и обслуживания сельскохозяйственной недвижимости и земель, которые были получены в постоянное пользование до вступления в силу закона). Для них доступно только право оперативного управления.

Здесь стоит пояснить, что в Земельный кодекс вводится статья 91-1 "Права оперативного управления, хозяйственного ведения в отношении земельного участка". В праве хозяйственного ведения собственник имеет право на часть прибыли, полученной от использования имущества (и контролирует этот процесс). А по праву оперативного управления собственник может изъять лишнее имущество, а также заниматься распределением доходов от его использования.

Религиозный аспект

Реакции на законопроект № 5385 от всех стейкхолдеров еще нет. Но сразу после его появления тревогу забили церковники — они опасаются, что с полной отменой права на ПП религиозные организации потеряют возможность бесплатно пользоваться земельными участками для своей духовной и социальной деятельности. По их мнению, одна из задач документа — заставить религиозные организации участвовать в земельных торгах и платно использовать землю исключительно на правах аренды.

Церковники указывают, что законопроект № 5385 не включает изменений в статью 82 Земельного кодекса Украины, которые бы позволили религиозным организациям приобретать землю в собственность. То есть им не дается возможность выкупить участки государственной и коммунальной собственности, которыми они пользуются сейчас. Так религиозные организации вынуждают перейти от бесплатного постоянного землепользования к платной аренде на коммерческой основе.

Церковные критики законопроекта говорят, что необходимость участвовать в земельных торгах и арендовать землю сделает невозможным пользование землями для многих религиозных организаций. Они напоминают, что право на постоянное землепользование для религиозных организаций было восстановлено в 2009 г. по инициативе Всеукраинского совета церквей. И сейчас они могут бесплатно пользоваться землей государственной и коммунальной собственности лишь в некоммерческих целях. Такой режим землепользования был введен в качестве компенсации за 70 лет репрессий и церковную собственность, экспроприированную советской властью в пользу государства.

В целом законопроект № 5385 выглядит как те самые благие намерения, которыми может оказаться вымощена дорога в ад. С одной стороны, он закрывает многочисленные коррупционные лазейки и наводит порядок в украинском землепользовании, а также может пополнить местные бюджеты.

С другой — он имеет все шансы "разворошить осиное гнездо". В постоянном пользовании находится 4,7 млн га только сельхозземель, а еще неизвестно сколько — всех прочих. Можно предположить, что очень немалая часть этих земель используется по всяким сомнительным схемам — где-то жилье построено, где-то уже второе поколение фермеров урожаи собирает по "договору о совместной деятельности". Понятно, что все они будут категорически против изменения статус-кво.

Результатом же может стать новый серый передел огромного количества земель, и будет он сопровождаться нешуточными скандалами. Не самый хороший фон для открытия цивилизованного рынка земли.