Аудит ЕЭС: Энергетической "зрады" не обнаружено
Европейское энергосообщество (ЕЭС) не поддержало оппонентов НКРЭКУ, критикующих ее за Роттердам+ и RAB-регулирование, пообещав представить подробные отчеты по этим темам летом. В то же время в ЕЭС намекнули, что комиссии стоит более эффективно проводить работу с общественностью. Эксперты прогнозируют, что в новых документах европейцы также выразят поддержку проводимым ведомством Дмитрия Вовка реформам, в частности, переходу к формульному ценообразованию и стимулирующим тарифам.
Добровольный аудит
21 марта ЕЭС обнародовало отчет о независимом аудите работы НКРЭКУ. Напомним, Украина является полноценным членом ЕЭС с 2011 г. Само энергосообщество было учреждено в 2005 г. между ЕС и странами Юго-Восточной Европы. Целями его создания назывались повышение надежности поставок энергоресурсов в ЕС, а также реформирование рынков-участников на принципах конкурентности и прозрачности и их интеграция во внутренний энергорынок Евросоюза. Формально энергосообщество не является исполнительным органом, выполняя контрольные и консультативные функции по адаптации европейского энергетического законодательства в национальные правовые системы стран — членов ЕЭС. Однако ЕЭС плотно сотрудничает с Еврокомиссией и фактически является транслятором позиции Евросоюза в энергетической сфере. Влияние, которое оказывает энергосообщество на национальных регуляторов, весомо: так, например, оно отсрочило для Молдовы реализацию положений Третьего энергопакета ЕС на четыре года. Для разработки профильного украинского закона "Об электроэнергетике" секретариат сообщества дважды направлял миссии для внесения правок по гармонизации с европейским законодательством. Также ЕЭС занимаемся разрешением споров между сторонами сообщества. Позиция энергосообщества является важным фактором для привлечения кредитов от европейских финансовых организаций и участия страны в международных энергетических проектах.
Интересно, что инициатива по проверке ЕЭС деятельности НКРЭКУ исходила от самого украинского регулятора. В июле прошлого года Нацкомиссия обратилась в энергосообщество с предложением провести независимый аудит ее деятельности. Факт подобного обращения стал прецедентом. До сих пор ЕЭС активно мониторило ситуацию в Украине и давало оценки исключительно по собственной инициативе. Ранее какие-либо другие украинские органы не обращались в энергосообщество с просьбой провести независимый аудит их деятельности.
Эксперты в целом позитивно оценивают инициативу украинского регулятора, отмечая, что готовность НКРЭКУ к внешнему аудиту свидетельствует о том, что в ведомстве Дмитрия Вовка уверены в законности и прозрачности своих решений.
"То, что НКРЭКУ сама инициировала эту проверку, — позитивный фактор. Регулятор сам пытался защитить свое реноме, обращаясь в авторитетную структуру, которой является энергосообщество", — отмечает директор Института энергетических исследований Дмитрий Марунич.
"Очень показательно в этой ситуации, кто боится, а кто — нет. Регулятор не побоялся и сам обратился в энергосообщество с просьбой об аудите и отчете о его деятельности. А, например, "Нафтогаз" незаинтересован в появлении таких документов о своей компании. Для него это будет подобно смерти. В лучшем случае мы увидим что-то подобное через несколько лет", — считает эксперт Института энергетических стратегий Юрий Корольчук.
Сам отчет ЕЭС об аудите НКРЭКУ написан с использованием максимально политкорректных и обтекаемых формулировок. Тем не менее очевидно, что в целом работой украинского регулятора европейцы остались удовлетворены.
"По мнению секретариата, Национальная комиссия обычно придерживается высоких стандартов прозрачности и практика публикации регулирующего органа даже опережает соответствующие юридические требования. Отрадно, что все опрошенные лица признали, что регулирующий орган стал намного более прозрачным после принятия закона о НКРЭКУ", — говорится в отчете ЕЭС.
Эксперты разделяют общие оценки ЕЭС по работе комиссии, называя ключевым достижением изменение самого механизма взаимодействия регулятора и участников рынка путем внедрения заложенных в профильном законе принципов открытости и дискуссионности принимаемых Нацкомиссией решений.
"Ранее схема была такая: НКРЭКУ вывешивает проект нормативного документа, все участники дают замечания в электронном виде. При этом ни один из участников не видит, кто еще и какие дал замечания, и не понимает, у кого какие проблемы. Через месяц комиссия обрабатывает замечания и фактически самостоятельно в бездискуссионной форме принимает решение. Теперь, после принятия закона и подзаконных актов НКРЭКУ, все замечания участников публикуются на сайте Нацкомиссии. Регулятор приглашает всех, кто давал замечания, и обсуждает с ними абсолютно каждое замечание и аргументирует причины их принятия или непринятия. Участвует в дискуссии не только тот, кто дал замечания, но и его союзники, читавшие их. Как правило, это специалисты, хорошо разбирающиеся в теме, и в результате получается продуктивная дискуссия и хороший документ на финише. Все это открыто, прозрачно и понятно всем участникам. Трудно переоценить важность этого механизма взаимодействия между регулятором и участниками рынка. Это ключевое достижение НКРЭКУ в сфере прозрачности. Кардинальные изменения произошли не только в этом, но и других моментах работы регулятора. И обращение в ЕЭС — свидетельство того, что в комиссии чувствуют себя уверенно относительно правильности проведенных ими изменений", — убежден президент всеукраинской общественной организации "Энергетическая ассоциация Украины" Василий Котко.
Европейский ответ критикам Роттердам+ и RAB-регулирования
Эксперты солидарны в том, что одной из главных причин обращения НКРЭКУ в энергосообщество было желание получить оценку независимого арбитра по решениям комиссии, которые являются любимым объектом критики для некоторых политиков и СМИ — Роттердам+, RAB-регулирование, введение абонплаты за газ.
"Логика простая — основные претензии к НКРЭКУ в вопросах формульного ценообразования. Речь идет о так называемых Роттердам+ и Дюссельдорф+. НКРЭКУ обратилась к энергосообществу, чтобы оно проверило (подтвердило или опровергло) правильность принятых решений. С точки зрения МВФ, ЕБРР и энергосообщества, претензий относительно развития формульного ценообразования быть не может. Оно соответствует логике Третьего энергопакета и способствует либерализации рынка. Европейское энергосообщество не будет выдвигать претензий", — считает экс-начальник управления по связям с общественностью НАК "Нафтогаз України", независимый эксперт по вопросам энергетики Валентин Землянский.
В отчете ЕЭС не содержится прямых оценок упомянутых решений комиссии и в то же время указывается, что энергосообщество проведет по каждой из этих тем отдельное исследование. Как сообщил нам в телефонном комментарии Дмитрий Вовк, эти оценки будут опубликованы предположительно в первой половине апреля. В то же время не может не обращать на себя внимания тот факт, что упоминание этих тем находится в той части отчета, где идет речь о попытках административного или политического вмешательства в работу НКРЭКУ. В качестве примеров возможного вмешательства в работу комиссии ЕЭС приводит обыски НАБУ в ходе расследования законности формулы Роттердам+ и отмену введения новой тарифной методологии для услуг по распределению природного газа (абонплаты за газ) по инициативе Владимира Гройсмана.
Эксперты говорят о том, что тональность, в которой энергосообщество упоминает резонансные решения комиссии, свидетельствует о том, что и в отдельных отчетах они будут оценены как минимум нейтрально, поскольку юридически обоснованны и находятся в канве принципов работы европейского энергорынка.
"Европейское энергосообщество в первую очередь проводит правовую оценку, а не экономическую. Если говорить с правовой точки зрения, имел ли право регулятор устанавливать механизм компенсации цены за уголь как части затрат, которую несет тепловая генерация, то да, по закону регулятор сейчас имеет право регулировать затраты тепловой генерации через оптовую цену на рынке. Здесь правовых претензий и нарушений нет", — отмечает эксперт Киевского института энергетических исследований, член коалиции "Энергетические реформы" Светлана Голикова.
"Думаю, что они будут рассматривать RAB-тарифы и Роттердам+ с точки зрения процедуры и соответствия установленным в мире практикам. Они будут оценивать это с бюрократической точки зрения. Маловероятно, что мы увидим в новых отчетах что-то неординарное. Сенсации точно ждать не стоит", — убежден Юрий Корольчук.
Источники политического шума
В то же время эксперты разделяют обеспокоенность энергосообщества относительно попыток давления на комиссию, отмечая, что за ними стоят интересы не только политиков, но и отдельных бизнес-групп. По мнению аналитиков, ряд украинских олигархов заинтересованы в отмене решений НКРЭКУ по внедрению формульного ценообразования на рынке угля (Роттердам+) и стимулирующего тарифообразования (RAB-регулирования), и от того, кто победит в этом противостоянии, зависит успешность реформирования украинского энергорынка.
"В отчете констатирован факт, что давление на комиссию было и остается. И что НКРЭКУ выполняет в реформах главную роль. За ними фактические решения — дадут они зеленый свет реформам на рынке электричества и газа или нет. В том числе и пользу для потребителя, который сможет выбирать поставщика газа и электроэнергии. Все это зависит от регулятора. Будут новшества на рынке или все это превратится в бюрократическое болото. Темы, связанные с RAB-тарифами и Роттердам+, сопровождаются политическим шумом — превращаются в шоу для получения политических дивидендов", — считает Юрий Корольчук.
"Возникают вопросы к участникам рынка и к политическим силам, которые оказывают давление на регулятора. Речь идет о политическом давлении со стороны отдельных политических субъектов. Были попытки со стороны структур, близких к Коломойскому, оказать давление на регулятора", — отмечает Дмитрий Марунич.
"Я могу согласиться с энергосообществом, что и по Роттердам+, и по РАБ-регулированию резонанс общества и политиков — это определенное давление на НКРЭКУ. Я поддерживаю Роттердам+ как объективный индикатор для закладки стоимости угля генерирующим компаниям. Это такая же ситуация, как и с газом. Мы перешли к политике, когда в качестве индикатора для внутренней цены мы берем цены, которые складываются на европейских биржах, я это поддерживаю как подход. Вокруг этого уже мифы накручиваются. Когда аналогичная ситуация была с газом и говорили, что газ внутренней добычи должен быть дешевле для украинцев. Такая политика привела к тому, что внутренняя добыча сокращалась долгие годы. И мы платили валютой России, причем по ценам выше европейских. Плох или хорош Роттердам+, но мы вторую зиму проходим. Притом что поставки антрацита обрезаны из оккупированной зоны и половина шахт потеряна, кризисных ситуаций в энергетике у нас не было. Я думаю, что этот подход и обеспечил в значительной мере стабильную ситуацию в энергетике", — считает Василий Котко.
Если переводить с языка политкорректности, которым традиционно оперируют европейские официальные органы, то основной сигнал отчета энергосообщества — реформы на украинском энергорынке проводятся и эффективность и прозрачность действий регулятора достаточно высока. Критика наиболее резонансных решений комиссии отсутствует, более того, в отчете содержатся явные намеки на то, что эта критика может иметь политический или лоббистский характер. В документе прямо говорится о том, что регулятор в условиях постоянного давления (формулировки ЕЭС — "орган подвергается серии организационных потрясений и критике его решений", "члены комиссии находятся под давлением определенных политических и деловых групп"). Фактически ЕЭС, хотя и в максимально дипломатичной форме, выразило поддержку НКРЭКУ и усомнилось в искренности критиков регулятора, большинство из которых, например депутатская группа "Еврооптимисты", апеллирует именно к европейскому опыту.
В то же время европейцы деликатно порекомендовали регулятору проводить более эффективную информационную поддержку своих реформ (дословно — "обеспечить более широкую общественную аргументацию в отношении его решений"), чтобы не "подвергаться такому политическому и социальному давлению". Сможет ли НКРЭКУ внять совету ЕЭС, покажет время, однако ясно, что сам отчет энергосообщества — мощный инструмент для убеждения в правоте своих действий.
