Артем Безуглый: Понятные правила игры усилят конкуренцию на рынке дорожного строительства

Система закупок

- Насколько украинская система закупок дорожных работ отличается от принятой в европейских странах? В чем главные проблемы? Какие вы видите пути решения?

- Главное отличие заключается в том, что, согласно Закону Украины "О публичных закупках", главным критерием оценки тендерных предложений являются цена, указанный критерий оценки должен быть не менее 70%, что является не приемлемым для сферы строительства.

Второй большой проблемой является отсутствие обязательных единых унифицированных подходов к установлению квалификационных критериев отбора подрядчика дорожных работ, то есть требований техники, работников и опыта работы. То есть каждая региональная служба, как заказчик, имеет полномочия самостоятельно формировать тендерные требования, руководствуясь Законом "О публичных закупках".

Такой подход становится поводом к подаче участниками закупок многочисленных жалоб в Антимонопольный комитет Украины, чем блокируются тендерные процедуры и, как следствие, происходит задержка выполнения дорожных работ. Недобросовестные компании часто манипулируют заказчиками и участниками, преследуя свои определенные выгоды и прибегая к так называемому "тендерному троллингу".

Сегодня наилучшим выходом для всех добросовестных дорожных компаний - как больших, так и малых, является немедленное утверждение Методологии, причем обязательным для всех. Методология закупок дорожных работ унифицирует требования к участникам на рынке дорожных работ.

- В СМИ активно обсуждается проект методики "Укравтодора" по дорожным закупкам. Как один из его разработчиков, вы могли бы рассказать об основных принципах методики, как и какие проблемы процесса закупок дорожных работ решает методика? Почему так важно, чтобы участник конкурса предоставил доказательства опыта выполнения аналогичных работ?

- Главный принцип методики - установить однозначные и единые для всех заказчиков Украины требования к подаче участниками документов для квалификации (допуска) в тендере. Предъявляя высокие требования к подрядчикам, отсеять недобросовестные компании, которые принимают участие в тендере, не имея ни реальных возможностей, а иногда и намерений выполнять условия контракта. Понятные для всех правила игры откроют рынок и для международных компаний, что усилит внутреннюю конкуренцию и будет способствовать повышению качества выполнения работ.

Коротко о квалификационных критериях, установленных Методологией. Первый критерий - наличие оборудования. Здесь мы предлагаем заказчику определить минимальное количество техники, исходя из данных проектной документации. Таким образом, каждый участник должен подтвердить наличие минимально необходимого оборудования, причем оборудование может быть как собственное, так и включенное. Есть требование о наличии перегружателя асфальтобетонной смеси для дорог и категории, что предусмотрено требованиями Государственных строительных норм. Устанавливаются четкие требования к техническим возможностям подрядчика осуществлять входной и операционный контроль качества.

Второй критерий - наличие работников соответствующей квалификации. Здесь мы предлагаем заказчику указывать конкретное количество тех дорожных рабочих, машинистов, инженеров технадзора и т. п., которых планируется привлекать для реализации контракта. Опять же есть расчетная формула, по которой устанавливается минимально необходимое количество работников, исходя из показателей проектной документации.

Третий критерий - наличие опыта выполнения аналогичных работ. Участник процедуры закупки должен подтвердить 100%-ное выполнения объемов по ключевым видам работ за последние пять лет одним контрактом или суммарно в разрезе категорий дорог и соответствующего значения.

Отдельно хочу подчеркнуть важность имеющегося опыта у подрядчика, поскольку это является главной и принципиальной позицией Методологии. Почему это так важно?

Попробуйте представить, что подрядчик, который вчера ремонтировал сельские дороги, сразу начнет претендовать на реализацию масштабного объекта на автомобильной дороге международного значения с двумя-тремя полосами движения в каждом направлении. Это то же самое, что дать делать сложную хирургическую операцию, врачу-интерну.

- Чем проект методики "Укравтодора" отличается от нормативной базы Европейского Союза? Правда ли, что требования заказчиков в Европе намного жестче украинских?

- Да, требования Европейского банка развития и реконструкции намного жестче тех, что предложены в Методологии, особенно в отношении опыта выполнения работ. Чтобы побороться за финансирование Всемирного банка, подрядчик должен продемонстрировать наличие успешного опыта выполнения контрактов за каждый из последних пяти лет, которые по характеру и сложности будут аналогичные с контрактом, на который он претендует. При этом участник должен предоставить аналогичные договоры за последние годы на сумму, которая втрое превышает сумму контракта с понижающим коэффициентом 0,75-0,80. То есть если стоимость проекта, на которую претендует участник, составляет $100 млн, он должен предоставить копии аналогичных договоров на сумму не менее $240 млн. Причем участник должен подтвердить такой объем НЕ более чем тремя контрактами, каждый из которых на сумму не менее $80 млн. А если участник претендует на несколько лотов в тендере по каждому лоту опыт подтверждается различными контрактами, а не копиями одних и тех же!

Также компания должна доказать, что объем работ в контрактах за последние пять лет равен хотя бы 75% объема текущего контракта за ключевыми видами деятельности: строительство мостов, устройство асфальтобетонных слоев и тому подобное. Этот объем в определенных физических единицах подтверждается за какой-либо год или период общей продолжительностью 12 месяцев.

Также более жесткие требования к персоналу, где для отдельных категорий специалистов устанавливается минимальный стаж работы (7, 15 и даже 20 лет по специальности) и требуется подтверждение наличия минимального количества техники каждого типа и необходимой мощности.

- Насколько методика решает вопрос защиты украинского производителя? Правда ли, что сегодня Украина одна из немногих, кто не квотирует рабочую силу и не фактически полностью открыла свой рынок для зарубежных подрядчиков?

- Методология не может противоречить Закону Украины "О публичных закупках", а лишь дополняет и расширяет его. Одной из главных норм закона являются равные условия для участия в закупках участников резидентов и нерезидентов всех форм собственности.

Методологией предусмотрена возможность применения неценовых критериев, которые будут предусматривать предоставление преимущества на тендере компании, в которой будут задействованы исключительно украинские работники и будут использоваться отечественные материалы и техника, то есть компания будет иметь так называемый "высокий уровень локализации".

- Чем вызвано такое противодействие принятие методики? Какие аргументы противников методики? Можно ли назвать их обоснованными?

- Я бы не хотел давать оценку действиям оппонентов Методологии, поскольку считаю, что "Укравтодором" были созданы надлежащие условия для максимального приобщения всех желающих к процессу разработки.

Работа над текстом Методологии началась еще в декабре 2019 года. Причем "Укравтодор" абсолютно открыто и публично приглашал к ее разработке всех участников рынка и ведущих экспертов. Первый вариант Методологии был публично презентован в начале марта 2020 г. и в рамках рабочей группы при Минэкономики. С учетом замечаний и предложений "Укравтодор" наработал еще одну редакцию документа, которая должна устраивать все стороны процесса. В частности, был предложен механизм "лифта" для дорожных компаний. Суть которого заключается в том, что компания, которая только начинает работать в области, должна получить опыт на дорогах низших категорий перед тем, как выйти на высшие. Этот опыт должен быть сопоставим с объемом работ, на который претендует подрядчик

С другой стороны, мы должны понимать - противниками Методологии является, как правило, ассоциации, которые представляют малые или средние компании на рынке, для которых наиболее проблемным является вопрос подтверждения опыта работы. Еще раз напомню - требования, предусмотренные Методологией, являются либеральными и сбалансированными для украинских реалий в сравнении с жесткими требованиями мировой практики.

Единственное в чем я не понимаю оппонентов, так это в непоследовательном подходе:

- с одной стороны, они жалуются на дискриминационную тендерную документацию в объявленных закупках Служб автомобильных дорог в областях;

- с другой стороны, поддерживают Минэкономики в том, чтобы Методология была рекомендательной.

Если Методология будет принята как необязательный к исполнению документ, проблемы на дорожном рынке останутся, поскольку юридического влияния Методологии на участников торгов не будет, а все усилия специалистов, работавших над документом, будут сведены на нет.

- Какие пути имплементации методики в украинское законодательство вы видите, для того, чтобы АМКУ принимал ее во внимание при принятии своих решений по удовлетворению жалоб?

- Моя позиция, чтобы Методология была утверждена и стала обязательной для всех участников дорожного рынка, тем более что после введения в действие изменений в Закон Украины "О публичных закупках" 19 апреля, МЭРТу предоставлены соответствующие полномочия. Других вариантов просто нет.

- Противники методики говорят о риске монополизации рынка. Насколько сильна, развита конкуренция на украинском рынке в сравнении с другими странами?

- Давайте снова посмотрим мировой опыт. Трудно говорить о высоком уровне конкуренции на рынке дорожных работ в других развитых странах. Это довольно специфическая отрасль со своими особенностями и кучей нюансов. Например, по неофициальным данным, дорожный рынок Франции контролируют четыре крупные компании, и это считается абсолютно нормальным.

Главным вопросом должна быть способность государства гарантировать качественный ремонт дорог, за который граждане Украины платят свои налоги.

К строительству дорог должны быть допущены только те подрядчики, которые смогут выполнить контракт качественно и в полной мере. Конечно же, ему будут отвечать в первую очередь крупные компании с хорошей репутацией, но и для новых и малых бизнесов остается большая доля рынка. Небольшие или новые компании могут бороться за контракты на местном уровне. Получив соответствующий опыт и квалификацию, они за несколько лет смогут принимать участие в крупных тендерах на уровне с крупными компаниями.

Такая схема работает не только в проектах ЕБРР, но и в отдельных странах. Например, в Чехии компании допускаются к крупным контрактам только если они выполнили условия гарантийных обязательств на дорогах местного значения. Для пешеходных дорожек этот срок составляет пять лет, для сельских дорог - семь, региональных - восемь, федеральных - десять.

Также считаю, что для того чтобы на украинском рынке развивались конкурентные условия, кроме единых и четких требований для тендеров, параллельно с тендерной Методологией должен быть принят новый закон о ценообразовании в дорожном хозяйстве, который лишил бы подрядчиков архаичных советских норм, позволил дорожным компаниям развиваться и привлекать к выполнению современные материалы и технологии.

В случае принятия такого закона Мининфраструктуры сможет утвердить документ, которым будет предусмотрено применение ресурсного метода лишь на этапе проектирования; будет отменено нормативное регулирование отдельных составляющих стоимости при расчете договорной цены, что является прямым конфликтом с действующим тендерным законодательством; а также будет осуществлен переход к исключительно твердой договорной цене с возможностью возмещения рисков подрядчику на бюджетных объектах.

Такие изменения в методологических подходах определения стоимости дорожных работ дадут возможность существенно упростить систему расчета стоимости, будут способствовать внедрению инноваций, повысят заинтересованность подрядчика в уменьшении стоимости работ, позволят уйти от нормирования стоимости продукции и перейти к нормальным рыночным отношениям, предусмотренных во всех развитых странах мира.

Система контроля качества

- Как в Украине организована система контроля качества за выполненными дорожными работами? Насколько она отвечает международным стандартам?

- Сегодня действует многоуровневый контроль качества работ:

- технический надзор со стороны заказчика силами собственных или привлеченных специалистов, сегодня службы дорог начали активно привлекать независимый технический надзор;

- авторский надзор со стороны проектной организации;

- государственный контроль со стороны органов архитектурно-строительного контроля;

- входной и операционный контроль со стороны подрядной организации.

Кроме того, уже есть законодательные основания для привлечения независимого инженера-консультанта на дорожные объекты. Нельзя забывать и об активном осуществлении общественного контроля.

- Поможет ли привлечение независимых инженеров-консультантов улучшить контроль качества? Насколько реально в ближайшее время имплементировать эту систему в Украине?

- По моему мнению, привлечение инженера-консультанта на крупных и сложных объектах строительства дорожного комплекса позволит обеспечить соблюдение всех проектных показателей прочности, надежности и долговечности дорожных конструкций, что даст возможность получить высочайшее качество выполненных работ на выходе.

Также есть положительный опыт привлечения инженера-консультанта на объектах строительства, финансируемых международными финансовыми организациями. Для региональных заказчиков такой опыт минимальный, более того - для подавляющего большинства областных служб он вообще отсутствует. Но мы работаем над этим, и на принципиальных объектах однозначно будет привлекаться независимый инженер-консультант.

- На ремонт дорог в обязательном порядке сегодня дается гарантия? Насколько реально она работает? Есть ли механизм заставить нерадивого подрядчика ликвидировать некачественно выполненную работу?

- Так, во всех дорожных тендерах сейчас обязательно предусматривается гарантия на выполненные работы, текущего среднего ремонта - пять лет, для капитального ремонта - 10 лет.

Новые технологии

- Каждый час нормативная база, связанная со сферой строительства и ремонта дорог, пополняется новыми требованиями и рекомендациями. Какие дорожные технологии начинаются использоваться в этому году? Что еще из зарубежного опыта имело бы смысл применить в Украине?

- На сегодняшний день "Укравтодор" - один из немногих центральных органов исполнительной власти, что имеет достаточно полную отраслевую базу нормативных и технологических документов, которая постоянно пополняется и позволяет использовать современные материалы, технику и технологии.

В этом году особый приоритет мы предоставляем технологиям с высоким уровнем локализации, а именно - восстановление мостов, устройства дорог с цементобетонным покрытием, в частности, укатанного бетона и непрерывное армирование цементобетонного покрытия неметаллической арматурой; применение вторичных продуктов промышленности - металлургических шлаков и золошлаков в дорожном строительстве.