Альтернативные законопроекты о легализации азартных игр: кому на руку отсутствие единства в Зе-команде?
В октябре на сайте Верховной Рады Украины был обнародован текст законопроекта № 2285 "О государственном регулировании деятельности в сфере организации и проведения азартных игр", разработанного Кабинетом Министров по поручению президента Зеленского. Документ призван вывести украинский игорный рынок из тени, в которой тот скрывался более 10 лет, и превратить его в дополнительный источник финансирования государственного бюджета. Задача законопроекта - легализовать все те виды азартных игр, которые уже представлены в Украине. То есть не только выведенные из-под законодательного запрета лотереи, но и пока еще вынужденные под них маскироваться казино, букмекеров, игровые залы и покерные клубы.
Впрочем, правительственный законопроект оказался не единственным. После обнародования текста как грибы после дождя стали появляться альтернативные версии, предлагающие иной взгляд на отдельные нормы документа за подписью премьера Гончарука. На данный момент в Верховную Раду поданы уже более десяти законопроектов, так или иначе касающихся индустрии азартных игр. Некоторые из них сосредоточены на вопросах налогообложения, есть технический законопроект о внесении изменений в действующее лотерейное законодательство. Но даже без их учета число "дублеров" законопроекта о легализации игорного бизнеса достигло уже семи различных версий. Пока что ознакомиться на сайте парламента можно с текстами пяти из них. Так что же они предлагают?
Согласны не во всем
Для начала отметим, что отношение к регулированию игорной индустрии практически во всех версиях законопроекта одинаковое. Пока формально азартные игры находятся под запретом согласно Закону "О запрете игорного бизнеса в Украине" 2009 г., на деле они процветают благодаря другому Закону - "О государственных лотереях в Украине". В действующей системе лотереи остаются единственным легальным видом азартных игр - они представлены тремя лицензированными операторами. Но остальные виды на рынке тоже есть, просто им приходится маскироваться. Их организаторы получают у лотерейщиков сублицензии - и дальше под видом лотерей появляются уже залы игровых автоматов, казино, букмекерские пункты. Потому авторы альтернативных законопроектов согласны - рынок, который и так существует, но по большей части на грани или вовсе за границами законодательного поля, нужно легализовать.
Исключение составляет только законопроект № 2285-5. Он предлагает оставить все примерно как есть - запретить все, кроме лотерей, а заодно усилить ответственность за нарушение закона. Поскольку прежний запрет действия не возымел - наоборот, за его время число игорных точек в Украине только выросло - такое предложение, по сути, просто консервирует текущее полулегальное состояние.
Рука лотерейного рынка
Судьба лотерей в альтернативных законопроектах - вообще чуть ли не самая главная точка преткновения в предложенных вариантах. Законопроект Кабмина определяет их как вид азартных игр из-за соответствия всех их ключевым критериям. А потому предлагает унифицировать всю игорную индустрию в одном документе, устанавливающем единые правила работы для всех видов азартных развлечений.
Но некоторые альтернативные версии исповедуют другой подход. Например, проект № 2285-3 вовсе исключает лотереи из перечня азартных развлечений, предлагая регулировать их новым отдельных законом "О государственных лотереях". А версия № 2285-4 направлена на защиту даже не лотерейного рынка в целом, а конкретных его участников, которые уже работают в Украине. Он предлагает лицензировать только тех операторов лотерей, которые ведут деятельность в нашей стране не меньше 10 лет. А заодно закрепляет их текущее право работать до выдачи новых лицензий. Хотя самих лицензий предусмотрено только две - так что одному из трех действующих игроков придется попрощаться с бизнесом.
Вероятно, такие кардинально разные предложения - следствие влияния лотерейщиков, пользующихся отсутствием единства в Зе-команде. Ведь в их интересах как минимум вывести свой бизнес из процесса легализации, а заодно постараться не пустить в него новых игроков. А в идеале - вообще оставить рынок таким, как есть, чтобы не терять доходы от тех видов игр, которые "маскируются" под сублицензиями. В первую очередь, многочисленных залов игровых автоматов. Подобные притязания понятны: разрушение нынешней системы лотерейщикам совершенно невыгодно. Они сегодня являются самыми большими выгодополучателями огромного высокодоходного рынка. И благодаря монопольному праву на выдачу сублицензий еще и практически его регуляторами. А вот в случае полной легализации подконтрольные им залы игровых автоматов и казино будут закрыты, и многомиллионные доходы от теневого рынка будут для лотерейщиков безвозвратно потеряны.
Количество против качества
Но не только вокруг лотерей ведется непрямая дискуссия законодателей. Еще один ключевой момент, в котором они напоминают героев басни "Лебедь, рак и щука", - вопрос количества выдаваемых лицензий и их стоимости. Это в общем-то неудивительно, ведь с большой теневой долей ни емкость рынка, ни объем доходов, который он может приносить государству, точно не измерить. Впрочем, жесткое ограничение числа лицензий вполне может не привести к желаемому экономическому эффекту от легализации, ведь это ограничит число участников рынка. Не исключено, что более взвешенным подходом станет не искусственное сужение индустрии, а создание таких условий, в которых лицензиат действительно будет социально ответственным и дорожащим этой самой лицензией.
Помочь в этом вполне может высокий порог входа. Большая стоимость лицензий сама по себе ограничит попадание на рынок недобросовестных игроков, не обладающих достаточным объемом капитала и инвестиций. Не лишним будет обязывать организаторов азартных игр инструктировать сотрудников по вопросам противодействия лудомании - игровой зависимости. Способствовать ответственности участников рынка должно и государство - через системы сертификации оборудования, онлайн-мониторинга, механизмы самоограничения игроков и другие инструменты.
Большой брат проследит и документы спросит
Что касается упомянутой системы онлайн-мониторинга - почти все предложения сходятся в необходимости ее внедрения. Правда, дискуссионным является вопрос о том, реально ли вообще создать такую систему и обеспечить ее функционирование. После легализации рынка ей придется обрабатывать миллионы транзакций и других операций. А на это понадобятся колоссальные мощности.
В том, насколько разумной и эффективной должна быть такая система, и расходится видение законодателей. Хотя нагрузку на нее вполне реально снизить до приемлемых показателей. К примеру, система может фиксировать только фискальные моменты - внесение ставок, выплаты выигрышей. Ведь если игрок лишь один раз пополнил депозит, а потом одну за другой сделал сотни ставок, прежде чем обналичить выигрыш, для системы такие данные будут просто бесцельным растрачиванием ресурсов.
Еще один момент несогласия - вопрос идентификации игроков по паспорту или по ИНН. Нюанс в том, что второй вариант попросту отрезает от украинского рынка большую часть аудитории - иностранных игроков-туристов, у которых такого документа, само собой, нет. А если такие игроки не будут допущены к игре, то и отрасль не получит их денег, и о благотворном влиянии рынка азартных игр на развитие туризма останется только мечтать.
Трудности перехода
При таком обилии взглядов на нормы будущего законодательства важно не забывать и о том, что его еще нужно правильно имплементировать. Ведь в данном случае речь идет не об открытии нового рынка, а о детенизации уже сложившегося. Остановить все и заставить существующих участников работать по-новому вряд ли получится просто. А потому необходим переходный период, на который у авторов альтернативных законопроектов взгляды тоже совершенно разные.
Пока вопрос такого переходного периода по большей части концентрируется вокруг все тех же лотерей как единственной легальной части игорной индустрии. Но если отойти от формального к реальному - под их эгидой вполне себе процветают и залы игровых автоматов, и букмекерские конторы, и подпольные казино. Поэтому не исключено, что понадобится "мягкий" запуск рынка с переходным периодом для всех. Например, система, при которой организаторы после отплаты лицензионного платежа сразу начинают работать, а юридические, технические и программные вопросы решаются уже по мере принятия всех необходимых норм и создания дополнительных инструментов, нужных для полноценного функционирования рынка азартных игр.
