Низкие инвестиции и опасные долги. Богдан Данилишин о бюджете войны-2023

Основные положения

Проект Государственного бюджета — 2023, представленный Кабинетом Министров Украины (КМУ) на рассмотрение Верховной Рады, построен на базе макроэкономического прогноза, предусматривающего рост номинального ВВП на 37% (реальный темп — 4,6%, дефлятор — 30,7%).

Доходы. Неопределенность, сгенерированная войной, обусловила осторожные ожидания правительства относительно доходов бюджета. Несмотря на высокие темпы прироста номинального ВВП, проектный размер доходов бюджета-2023 (без учета грантов) на 10% меньше плановых показателей на 2022 г. и даже на 1,3% ниже фактических показателей 2021 г. Структура экономики за 2022- 2023 г. претерпела существенные изменения, снизилась доля отраслей с высоким налоговым коэффициентом, что негативно повлияет на уровень уплаты налогов с экономики.

Справочно. Если оценить доходы бюджета только исходя из прогнозных показателей развития экономики, то дополнительный их прирост в 2023 г. должен составить +200 млрд грн.

Расходы. Планируется, что расходы бюджета-2023 будут номинально на 5% ниже уровня текущего года, однако это составит +69% к довоенному 2021 г. Расходы бюджета-2023 будут определяться потребностями военной экономики, а не возможностями сбора (уплаты) налогов. Так, превышение расходов над доходами в следующем году вырастет до двукратного уровня, тогда как в текущем году ожидается +86%, в ковидных 2020–2021 гг. было +17%, а в доковидных 2017–2019 гг.: +7%.

Уровень государственных расходов в ВВП в 2023 г. сократится с 57% до 40% ВВП (в довоенном 2021 г. было 27% ВВП). Правительство запланировало некоторую консолидацию по неприоритетным направлениям расходов для финансирования обороны, доля которой в общих расходах вырастет с 24 до 35%.

Справочно. Учитывая, что военная экономика имеет сильно зависит от уровня ее государственной поддержки, сомнительным представляется столь резкое (на 17 п.п.) снижение доли государственных расходов к ВВП. С высокой вероятностью, в течение следующего года эти показатели будут скорректированы: или расходы будут больше, или ВВП окажется ниже.

Дефицит бюджета запланирован на уровне 1280 млрд грн (включая грантовые источники финансирования). Это составляет 20% ВВП, что на 6 п. п. ниже плановых показателей 2022 г. 94% потребностей в финансировании правительство планирует привлечь по внешним займам и грантам (1596 млрд грн), 5% — за счет внутренних ссуд (91 млрд грн) и 1% за счет приватизации и других источников (8 млрд грн).

Основные показатели государственного бюджета в 2021-2023 гг.

Макроэкономический прогноз, на который опирается расчет показателей бюджета-2023, несколько пессимистичнее по сравнению с прогнозом Национального банка Украины (НБУ), который ожидает более глубокого падения экономики в 2022 г. и более мощного ее восстановления в 2023 г. (особенно в части внешней торговли ). Кроме того, НБУ прогнозирует значительно более низкий уровень инфляции — 21% против 30%.

Сравнение прогнозов макропоказателей КМУ и НБУ

Доходы бюджета

Доходы Государственного бюджета в 2022 г. запланированы в размере 1279 млрд грн и будут на 90% состоять из налоговых поступлений (исторический рекорд).

В целом налоговые поступления должны сократиться против плановых показателей 2022 г. на 4%, в том числе НДС – на 2%, налог на прибыль – на 22%, акцизный налог – на 15%. НДС будет обеспечивать около 50% доходов бюджета, что также является рекордным значением.

Показатели налоговых поступлений разработаны на основе действующих ставок налогообложения, кроме ставок акцизного налога на топливо, которые предполагается вернуть к довоенному уровню (законопроект № 7668-д).

Справка: Прирост конечных потребительских расходов населения за 2022-2023 гг. прогнозируется на +34%, тогда как прирост НДС за этот же период — только на +11%. Ставки НДС были возвращены до довоенного уровня (за исключением НДС на горючее). Это говорит о наличии потенциала роста НДС, в случае реализации официального макроэкономического прогноза.

Кардинальные изменения ожидаются в уплате части прибыли государственных предприятий, которая зачисляется в госбюджет. Снижение этого платежа ожидается в 16 раз (потери 106 млрд грн против 2022 г.), что обусловлено ущербом военного периода.

Прибыль НБУ запланирована в размере 19,4 млрд грн, что всего на 0,5 млрд грн выше фактического показателя за 2022 год. На понижение этого показателя влияют значительные выплаты центрального банка по депозитным сертификатам после повышения учетной ставки до 25% годовых. В то же время на повышение прибыли НБУ влияет продажа иностранной валюты из валютных резервов, а также рост стоимости кредитов рефинансирования до 27% годовых.

Государственные расходы

Расходы государственного бюджета (с межбюджетными трансфертами) предусмотрены в объеме 2514 млрд грн, которые на 1/3 будут состоять из расходов на оборону и на 25% — из расходов на социальную сферу (социальное обеспечение, здравоохранение, образование).

Прирост расходов прогнозируется по трем функциональным направлениям: оборона (+38%, или +237 млрд грн), обслуживание долга (прирост в 2 раза, +160 млрд грн) и жилищно-коммунальное хозяйство (прирост в 3 раза, +9 млрд грн).

Финансирование остальных функциональных направлений будет сокращено. Наиболее масштабные сокращения запланированы по сферам расходов на экономическую деятельность (в 2 раза, или на 187 млрд грн), на социальную сферу (на 8%, или на 54 млрд грн), на общегосударственные функции (на 20%, или на 14 млрд грн), межбюджетных трансфертов (на 13%, или на 28 млрд грн).

Сокращение расходов на экономическую деятельность преимущественно связано со снижением государственной поддержки рынка природного газа. В следующем году не запланированы компенсации участникам газового рынка или мер по урегулированию их задолженности (-187 млрд грн). В то же время для поддержки кредитования малого и среднего бизнеса в государственном бюджете предусмотрено двукратное расширение финансирования на Фонд развития предпринимательства (с 7 до 16 млрд грн), в рамках которого реализуются государственные программы "Доступные кредиты 5-7-9%", "Доступная ипотека 7%" и "Доступный финансовый лизинг 5-7-9%".

Инвестиционная активность государства сократится: капитальные расходы в 2023 г. снизятся до 1,5% ВВП, а их абсолютный объем будет на 30% ниже довоенного в 2021 г.

Низкая инвестиционная активность государства в значительной степени связана с высокой стоимостью заемных средств на внутреннем рынке. Повышение учетной ставки НБУ до 25% годовых в период острой потребности правительства в займах привело к тому, что в следующем году эффективная ставка внутреннего долга вырастет с 10% до 15% годовых.

В результате существенного удорожания внутренних займов расходы правительства на обслуживание долга увеличатся с 3,6 до 5,2% ВВП (исторический рекорд, превышающий даже уровень 2015 г.). И это при том, что все платежи по обслуживанию внешнего долга перед частными кредиторами на 2023 г. были отсрочены. То есть жесткая монетарная политика НБУ существенно ухудшила долговую устойчивость государственных финансов Украины в наиболее драматический период их существования.

В 2023 г. расходы на выплату процентов будут в три раза превышать объем государственных инвестиций. Ограничение возможностей страны в поддержании военной экономики вызывает риск ухудшения социально-экономического положения. Наличие рабочих мест — это не только экономический базис и мультипликационный эффект для частного бизнеса, но и инструмент социальной адаптации пострадавших от войны людей.

Справочно. Во время Второй мировой войны Правительство США тратило на инвестиции более 60% расходов федерального бюджета (в Украине — 4%). При этом займы на внутреннем рынке обходились Правительству США в 2-2,5% годовых, что формировало ежегодный объем платежей по обслуживанию долга на уровне около 1% ВВП. Масштабные государственные инвестиции позволили создать большое количество новых рабочих мест и предприятий, что укрепило экономический фундамент страны. Часть вновь созданных предприятий со временем была приватизирована, что дало новый толчок развитию американской экономики в послевоенный период.

Дефицит и долг

Потребности в финансировании дефицита Государственного бюджета – 2023 составляют 1280 млрд грн, или 20% ВВП.

Из-за высокой стоимости внутренних заимствований в следующем году правительство собирается почти весь необходимый объем средств привлекать из внешних кредитных и грантовых источников. На внутреннем рынке правительство намерено привлечь только 91 млрд грн при погашении ОВГЗ на сумму 316 млрд грн. Из внешних источников планируется привлечь 1596 млрд грн при погашении внешних займов на сумму 99 млрд грн. От приватизации правительство рассчитывает получить 6 млрд грн.

Средняя процентная ставка внешних займов ожидается на уровне 3% годовых, а внутренних — 17% годовых.

Высокий дефицит и преимущественно заемное его финансирование приводят к стремительному наращиванию госдолга. Предельное значение государственного прямого долга в 2023 г. составит 6,4 трлн грн, или 100% ВВП. В международной практике угрожающим уровнем госдолга считаются значения более 60% ВВП.

Также существенно повысится уровень долларизации государственного долга: с 64% по состоянию на сентябрь 2022 г. до 81% к концу 2023 г. В международной практике угрожающим уровнем долларизации государственного долга считаются значения более 80%.

Отметим, что правительство в проекте бюджета-2023 не разделило отдельно заемное и грантовое финансирование, обозначив почти всю величину международной помощи как новые ссуды. Если часть внешней помощи поступит в форме грантов, то показатели долговой нагрузки и уровня долларизации долга будут меньше.

Справка: Из международной помощи, полученной Украиной за 8 месяцев 2022 г., 47% составляют займы и 53% — гранты.

Риски выполнения госбюджета-2023

По нашему мнению, ключевыми рисками выполнения Государственного бюджета в 2023 г. являются:

• значительно более низкие темпы восстановления экономики из-за комплекса факторов военного положения, в частности, разрушения производственного потенциала, высокого уровня безработицы, низкого и деформированного потребительского спроса, потерь трудового потенциала;
• обострение кризисных тенденций в мировой экономике (в частности, в энергетической сфере и на финансовых рынках), что может повлиять на размер международной поддержки Украины;
• рестрикционный толчок для экономики в результате чрезмерно жесткой монетарной политики НБУ и сужения банковского кредитования бизнеса;
• сужение программ государственной поддержки экономики или их недостаточный для стабилизации объем, что может вызвать цепную реакцию сокращения совокупного спроса и падение налоговых доходов бюджета;
• ухудшение фискальной устойчивости государственных финансов в связи с возможной сложностью привлечь достаточные объемы внешних займов (или грантов) и высокой стоимостью внутренних государственных заимствований (вследствие жестких параметров монетарной политики);
• техногенные катастрофы в результате нарушения Россией законов ведения войны, определенных Гаагскими и Женевскими конвенциями.