Пятилетку за три года. Зачем Украине расписывать трехлетний бюджет
Что произошло?
Кабмин одобрил концепцию управления государственными финансами, которая предусматривает введение среднесрочного бюджетного планирования на три и более года. Министр финансов Александр Данилюк заявил, что это очень важный документ, поскольку вводит практику принятия среднесрочных бюджетных деклараций и меняет политику управления государственным долгом.
Как это будет работать?
По задумке Минфина, в среднесрочной бюджетной декларации будут определены основные прогнозные и целевые макропоказатели, основные задания бюджетной и налоговой политики, максимальные размеры расходов бюджета (общие и для каждого министерства и ведомства). В законе будут закреплены ограничения дефицита бюджета, внешнего долга, расходов и т. д.
Ожидается, что правительство будет привлекать Верховную Раду к планированию бюджета на более ранних стадиях.
Чего это позволит достичь?
Цель внедрения новой системы — повысить эффективность управления государственными финансами, добиться четкости целей развития и ключевых показателей эффективности, распределять бюджетные ресурсы согласно приоритетов развития в среднесрочной перспективе.
По задумке авторов реформы, это позволит более эффективно тратить государственные средства — будет осуществлен переход от содержания учреждений к предоставлению качественных государственных услуг. Также это должно повысить качество и эффективность администрирования налогов и сборов и уровня соблюдения налогового законодательства.
Что будет сделано уже в этом году?
В текущем году будет принята бюджетная декларация на 2018–2020 гг., в которой будет закреплены приоритеты бюджетной политики и предельные объемы расходов. Министры будут представлять Верховной Раде взятые на себя цели и отчитываться об их достижении.
Должен быть разработан и принят закон "О государственном стратегическом планировании" и разработана стратегия налоговой системы.
Какие проблемы нужно решить для реализации этого новшества?
Минфин признает, что для внедрения его инициативы нужно решить проблему непредсказуемости бюджетной и налоговой политики: сейчас налогоплательщики не знают, в каком размере им придется платить налоги в следующем году, а министерства — какими суммами они будут распоряжаться. Также для внедрения системы долгосрочного планирования необходимо укрепить связь между бюджетными программами и приоритетами развития экономики — сейчас ограниченные ресурсы фактически используются неэффективно.
Что думают по этому поводу эксперты?
Заместитель директора Центра экономической стратегии Мария Репко:
Сейчас, распределяя бюджетные средства, государство планирует свою деятельность только на год. Это означает, что только на год планируются закупки лекарств, строительство инфраструктурных объектов, программы по образованию и науке. Но процессы в реальности занимают гораздо больше времени — за год не успеют вырасти все школьники, за год невозможно с нуля построить новые дороги или порты, за год нельзя вывести украинские университеты в топ мировых рейтингов или довести до коммерческого использования методику реабилитации после инфаркта.
Как правило, государственные инфраструктурные проекты масштабные и долгосрочные. При этом распорядители средств не могут быть уверенными в том, что на следующий год получат необходимое финансирование, а следовательно, не могут сформировать заказы и гарантировать поставки. Эффективность использования средств существенно снижается. Интересно, что распорядители часто не выбирают даже то, что заложено в финансировании на текущий год. Среднесрочного планирования требуют такие важные для качества жизни людей программы, как профилактика, вакцинация, программы в образовании и пр.
Экономия бюджета от введения среднесрочного планирования также может быть существенной. Оно повышает эффективность бюджетных затрат — распорядители средств или депутаты уже не могут просто так на ровном месте увеличить финансирование программы, потому что им понадобились деньги, — они обязаны пояснить отличия от плана.
Планирование предполагает постановку целей — это то, чего сейчас остро не хватает бюджетированию. Целевое бюджетирование — это когда каждая бюджетная программа ориентирована на конкретную среднесрочную цель распорядителя средств и каждая программа имеет четкие показатели продукта и результата, привязанные к этой цели. К примеру, если цель Минздрава — снизить детскую смертность, бюджетной программой может быть вакцинация, а продуктом (показателем выполнения программы) —количество вакцинированных детей, процент вакцинированных детей от общего количества или другие подобные индикаторы. Важно, чтобы они были измеримыми, ориентированными во времени, отображали результат для общества, а не внутренние процессы в госорганах, как это происходит сегодня (например, индикатором в программе сейчас может быть количество написанных писем или изданных распоряжений).
Среднесрочное планирование поможет определиться, для чего государство осуществляет и финансирует ту или иную деятельность, действительно ли на это нужно именно столько ресурса, сколько заложено в бюджете, каких показателей можно достичь, используя этот ресурс. А бюджетирование на несколько лет вперед дает мощный толчок государственным инвестициям.
Экономический эксперт Александр Охрименко:
Трехлетнее планирование — это европейская практика, но для Украины она малоприменима, поскольку в наших условиях сложно что-то планировать даже на один год. Лет через 10, когда украинская экономика устаканится и будет экономический рост, можно перейти и к среднесрочному планированию.
Планирование на среднесрочную перспективу найдет свое применение, если мы будем понимать, какой тренд развития украинской экономики станем продвигать. Нам нужно определиться, что мы будем в перспективе продавать и покупать, то есть какое место мы займем в структуре мировой экономики. Например, мы захотим стать житницей Европы, Азии или Африки и, соответственно, будем делать упор на развитии аграрного сектора, и для этого станем создавать сельскому хозяйству режим наибольшего благоприятствования. Или будем делать упор на развитие отдельных секторов промышленности, например авиастроения. В таком случае нужно будет реализовывать долгосрочный проект поддержки авиастроения. Или третий вариант: мы захотим стать транзитной державой — будем строить скоростные железнодорожные магистрали через всю страну, платные автобаны.
Для реализации выбранного тренда и пригодится среднесрочное планирование, когда необходимые для этого инструменты закладываются в бюджет сразу на несколько лет кряду. Это будет полезно и для бизнеса, поскольку тогда он сможет планировать, куда вкладывать деньги.
Но у нас такой тренд развития экономики не выбран, а развитие сразу нескольких фронтов мы не потянем. Поэтому такой инструмент, как бюджетное среднесрочное планирование, у нас будет просто валяться без дела. Единственная выгода будет для тех, кто станет пилить бюджеты на его внедрении.
Советник президента Ассоциации украинский банков Алексей Кущ:
Переход на трехлетнее бюджетное планирование — это правильный шаг, сделанный в неверном направлении... С одно стороны, такие планы нужны для расширения инвестиционного планирования внешним и внутренним инвесторам. По идее бюджетные резолюции и непосредственно государственный бюджет должны формироваться исходя из параметров, заложенных в этих планах.
Но для того чтобы это стало реальным инструментом, а не очередной фикцией, нужно: 1) таргетирование инфляции на три года, причем не только потребительской, но и промышленной, а для этого нужно формировать трехлетнюю политику по базовым тарифам (ж/д перевозки, перевалка в портах, тарифы на электроэнергию, цены на природный газ); 2) таргетировать обменный курс гривни, ведь в условиях импортозависимой и бивалютной экономики без определения курсового коридора все планы можно отправить в корзину для мусора; 3) сформировать неизменную на ближайшие три года налоговую политику с мораторием на изменения.
Очевидно, что все три пункта не будут обеспечены даже в части прогноза потребительской инфляции на ближайшие три года. Поэтому и приходится оценивать инициативы Минфина как очередной правильный шаг в неверном направлении...
