"Зеленые" аукционы: законодателям нужно договариваться
"Зеленая" энергетика должна стать дешевле, объем мощностей - существенно увеличиться, а гарантии для инвесторов - повыситься. Для этого существующая система "зеленых" тарифов должна быть постепенно заменена "зелеными" аукционами.
Однако правила, по которым будут проходить трансформации - пока не выписаны. Депутаты в течение месяца подали сразу 8 разных вариантов в виде законопроектов, что может спровоцировать хаос и заблокировать дальнейшее развитие отрасли. Эксперты и участники рынка не поддерживают полностью ни один из документов, но считают, что необходимо искать компромиссные варианты и готовить единый документ.
До 2020 года Украина должна производить не менее 11% энергии из возобновляемых источников (сегодня не более 1-2%). Это обязательства, которые мы взяли перед европейскими партнерами, они зафиксированы в Энергостратегии. К 2035 доля ВИЭ в энергобалансе будет достигать четверти всей произведенной энергии. Однако уже сегодня финансовая нагрузка незначительной доли ВИЭ ощутима для энергорынка: 1% энергетики получает 7% всей выручки от продажи электроэнергии. Таким образом, необходим баланс, который позволит установить рыночные механизмы ценообразования, при этом оставит отрасль достаточно привлекательной для инвесторов, чтобы не снижать запланированные темпы появления новых "альтернативных" мощностей.
Впрочем, другого выхода, кроме стимулирования тарифами, в Украине нет: дешевые деньги ввиду политической и геополитической нестабильности, нам пока недоступны. "Зеленые" аукционы - это более современный, более справедливый и понятных инвесторам способ тарифообразования. Их принцип не в том, чтобы все электростанции одного типа получали единый высокий тариф независимо от реальных затрат, а в том, чтобы компании соревновались за строительство новых проектов, предлагая как можно более низкий тариф.
Такой подход используют уже несколько десятков стран мира, что позволило многим снизить тарифы для "альтернативных" электростанций в разы. При этом международные эксперты уверены, что аукционы - гораздо более привлекательный инструмент стимулирования развития отрасли с точки зрения инвестора.
Если "общий" тариф зависит от политики, "раскладов" в парламенте или интереса представителей власти в определенных коммерческих проектах, то, по словам замдиректора ЕБРР Марины Петров, "индивидуальный", полученный после аукциона - будет гарантирован на 15-20 лет, и любые изменения, с ним связанные, гораздо легче будет оспорить в суде.
Впрочем, пока есть лишь принципиальное решение о необходимости замены "зеленых" тарифов аукционами. Но механизмов перехода - нет. Именно эти механизмы и попытались расписать в своих восьми законопроектах депутаты. Мы попробовали разобраться, на какие вопросы они дают ответы, устраивающие рынок, а какими - вообще забыли задаться.
Главные проблемные зоны для рынка - сроки внедрения системы аукционов, подходы к снижению существующего "зеленого" тарифа после их внедрения, сохранение или изменение условий работы уже действующих объектов, а также проектов, в рамках которых уже заключены предварительные договора на поставку электроэнергии.
Непонятны перспективы создания стимулов для вовлечения в проекты местных производителей. По всем этим вопросам депутаты дают самые разные - часто необоснованно резкие - варианты решения. Кроме того, нет единства и в том, для кого аукционы стоит сделать обязательными, а кому стоит остаться на существующей системе стимулирования рынка. При этом мнения о роли этой второй группы инвесторов тоже разделились: кто-то считает, что это исключения из "аукционного" правила - это очередная коррупционная схема, а кто-то - что это возможность для развития малого и среднего бизнеса, а не только крупных солнечных и ветропарков.
Имея столь обширный спектр нерешенных вопросов, да еще и целый ряд замечаний от участников рынка возобновляемой энергетики, у депутатов вряд ли есть другой выбор кроме создания при профильном комитете по ТЭК объединенной рабочей группы из авторов всех восьми законопроектов, которая, как из лоскутов, соберет самый оптимальный и взвешенный документ. При этом поскольку первые месяцы осени будут последними продуктивными для этого состава парламента, а также ввиду необходимости начинать бюджетирование 2019 года, группа должна собраться и наработать первые предложения уже к началу сентября. Только так можно получить рабочий законопроект, который поддержат и депутаты, и рынок.
К слову, в ходе работы такой группы наверняка отсеются серьезные инициативы и явные "пиар-ходы" от людей, которые на решили поднять свою упоминаемость в СМИ на актуальной теме. Среди таких примеров - явно популистский законопроект Владимира Парасюка и Семена Семенченко, которым предлагается снизить "зеленые" тарифы "задним числом" - с 2013 года.
1. Когда переходить на аукционы?
Резкое снижение тарифов сегодня, да еще и "задним числом" (ретроспективное, то есть для уже реализуемых проектов) - решение, которое, мягко говоря, не поймут инвесторы уже существующих объектов, поскольку для них это непредвиденные риски и показатель нестабильности инвестклимата. Некоторые участники рынка склонны вообще называть такой подход началом конца инвестклимата не только в энергетике, но и в целом для украинской экономики.
Существенное, хоть и плавное снижение - тоже не вариант: ведь инвестору объективно нет смысла по "немецкому" тарифу вкладывать в Украину, а не в Германию.
Разные авторы законопроектов предлагают разные сроки - от следующего, 2019 года до 2025 - с максимальной отсрочкой и сохранением сегодняшних "тепличных" условий как для действующих, так и для новых проектов. Основной законопроект (8449, нардепов Александра Домбровского, Льва Пидлисецкого и др.) предполагает внедрение "пилотных" аукционов с июля 2019 года. Депутат Писаренко предлагает начинать уже с января 2020.
2020 год поддерживают и участники рынка, поскольку он даст возможность всем подготовиться к переходу, а также провести пилотные аукционы.
"Начинать аукционы чуть ли не этой осенью - это просто смешно, то есть все прекрасно понимают, что это не будет готово. Какие-то изменения нужно реально проводить с 2020 года. А лучше в 2020 году начать пилотные проекты, и в средине 2020 года уже обязательный переход. Это реалистично, тогда успеем с вторичным нормативным законодательством, подготовить платформу для аукционов, провести "пилотники" и это будет работать", - уверен старший юрист Dentons, сопредседатель Комитета по топливу и энергетике ЕВА Максим Сысоев.
2020 год подпадает и под видение европейских партнеров, а наличие переходного периода соответствует европейской практике внедрения аукционов. "Если проект уже состоялся или проект уже имеет определенные продвижения и до середины 2019 года он уже будет реализован, ему нельзя поменять правила игры. Этим мы просто остановим наших инвесторов", - добавил глава правления Украинской ветроэнергетической ассоциации Андрей Конеченков.
2. Что будет с "зелеными" тарифами для уже существующих проектов?
Тот факт, что действующие тарифы необходимо снижать, депутаты не оспаривают. Однако в разных законопроектах видение того, когда и на сколько проводить это снижение - существенно отличается. Например, наиболее радикальный вариант предложил нардеп Владимир Парасюк с коллегами (8449-4): снизить на 30% тарифы для крупных ветропарков ретроспективно - с апреля 2013 года, а для солнечных электростанций мощностью свыше 100 МВт - на 50% уже с октября 2018 года.
Такого рода предложения, очевидно, не встретят понимания инвесторов, поскольку смена правил задним числом станет сигналом для возможных такого рода изменений в будущем. А значит, ни о какой стабильности инвестиций не может быть и речи. То же самое касается и стремительного и резкого снижения тарифов уже в ближайшие месяцы.
Более плавные варианты предлагают несколько законодательных групп: от 10% до 30% снижения тарифов на ветер и солнце, начиная с 2020 года либо параллельно с введением аукционов (например, законопроекты 8449, 8449-3 Валерия Писаренко) либо до них (8449-1, 8449-2). При этом крупные компании не смогут претендовать на эти тарифы, но сегодняшний размер "зеленого" тарифа для них может быть предельной ценой кВт-ч на выставляемом лоте.
Также беспокойство вызывают подходы к уже заключенным договорам. "Если компания заключила предварительный договор на поставку электроэнергии или уже начала осваивать участок, или уже получила технические условия на подключение до даты внедрения аукционов - то для нее тарифообразование должно производиться на старых условиях. Это будет гарантией защиты прав и текущих инвесторов", - отмечает Максим Сысоев из ЕВА. Большинство авторов разработанных законопроектов сходятся на том, что компании, уже заключившие предварительные договора (PrePPA), и реализация проектов которых уже стартовала, могут рассчитывать на получение "зеленого" тарифа".
"Правильно было бы сохранить "зеленый тариф" для тех электростанций, которые уже запущены или запускаются сейчас, в то же время для новых проектов целесообразнее выработать более прогрессивные механизмы стимулирования" - поддерживает их заместитель директора ЕБРР М. Петров.
3. Как будет выглядеть лот?
Один из наиболее проблемных вопросов: что именно государство будет предлагать инвесторам в качестве лота? Будут ли проведены исследования экономического потенциала площадок для ВЭС или СЭС? Кто и за чей счет их будет проводить? Получит ли победитель конкурса гарантии подключения к энергосетям? Либо речь идет только о квоте государственной поддержки на определенную мощность без привязки к местности строительства, а победитель сам должен будет искать участок под свою идею и полученную квоту поддержки?
"Для того чтобы начинать этот процесс (создание аукционов - ред.) нужен стабильный, понятный, прозрачный государственный институт, который будет работать комплексно - готовить площадки для строительства проектов, вести учет доступных и подходящих территорий для строительства, учитывать возможности подключения к энергосетям и в итоге будет уже проводить аукцион. Такой институт, к большому сожалению, пока отсутствует. Желание, конечно есть, чтобы это было до конца следующего года, но вероятность этого очень небольшая", - говорит генеральный директор компании "Виндкрафт Украина" Карл Стурен.
По мнению экспертов, от того, что именно государство готово будет "запаковать" в лот в виде предложения, будет зависеть и пул конкурентов, и цена, которую они будут готовы получать за киловатт-час произведенной электроэнергии.
В ряде случаев авторы законопроектов, например, предлагают корректировать конечный тариф, полученный на аукционе, на дополнительный коэффициент - поощрение за использование при строительстве новых ВЭС и СЭС местных комплектующих. В зависимости от проекта надбавки могут достигать 20% (законопроект Ефимова 8449-1), если местная составляющая превышает 70%.
4. Какой минимальный размер мощности?
Разные депутатские инициативы предполагают разный порог "вхождения" в аукцион за право инвестировать в объекты альтернативной энергетики. Например, Сергей Шахов и коллеги (8449-2) не видят необходимости устанавливать какие-либо лимиты и предлагают, чтобы через аукционы проходило строительство даже самых небольших объектов. Это существенно расширяет конкурентное поле и позволит получить минимально возможный тариф на каждом отдельно взятом участке.
В то же время проект Домбровского и Пидлисецкого предполагает, что на аукционах должны "разыгрывать" лоты от 10 МВт для солнца и от 20 МВт для ветра (мелкие проекты - по старым правилам более высокого "зеленого" тарифа). Злопыхатели тут же обратили внимание, что любое ограничение такого рода может привести к коррупционным схемам: инвесторы могут "дробить" объекты на нужные "доли", чтобы получить более высокий тариф.
С другой стороны, более низкие "пороги" (например, 0,5 МВт для ветра в проекте Писаренко 8449-3) оставляют возможности для развития малого и среднего бизнеса как раз за счет более высокого "зеленого" тарифа.
Дискриминирующим эксперты назвали положение проектов Юрия Чижмаря (8449-6) и Виктории Войцицкой (8449-5) об ограничении, согласно которому один участник не сможет получить больше 25% всех лотов. Кроме того, излишним ограничением считают и завышенные суммы финансовых гарантий для участников аукционов. Например, Валерий Писаренко (8449-3) предложил, чтобы такие гарантии составляли 50 тыс. евро на 1 МВт мощности, на которую претендует участник. В то время как европейская практика свидетельствует об эффективности цифр как минимум в 5 раз меньше.
***
Наличие в парламенте целого букета законопроектов - не только свидетельство живого интереса депутатов к теме, но и высокий риск эту тему "заговорить". При всей поддержке международными партнерами самого принципа перехода на "зеленые" аукционы, собственно план действий они вряд ли пропишут за участников рынка и экспертов внутри страны. Именно поэтому авторам очевидно есть смысл собрать лучшие рациональные зерна из всех документов, организовать рабочую группу, и, сконструировав устраивающую всех систему сдержек и противовесов, вынести уже консолидированный документ на голосование в Раду.
